Já escrevemos aqui no blog sobre as características de qualquer Plano Diretor e também sobre o Novo Plano Diretor de Belo Horizonte, que causou bastante polêmica durante seu processo de aprovação.

Indo mais a fundo no Direito Urbanístico, hoje examinaremos a lei federal que, nascida por determinação constitucional, regula vários pontos da organização urbana: o Estatuto da Cidade.

Você sabia que os Municípios são obrigados a seguir, em suas leis municipais, as regras gerais trazidas pelo Estatuto da Cidade?

Para entender melhor como funcionam os instrumentos do Estatuto da Cidade, os princípios básicos que orientam toda a norma e o direito urbanístico nacional e conhecer, ainda, outras inovações que o ato normativo trouxe à nossa legislação, leia este artigo até o final.

O que é o Estatuto da Cidade?

O Estatuto da Cidade é a principal norma que rege a política urbana no Brasil, regulamentando o artigo 182 da Constituição Federal, a fim de nortear o desenvolvimento das cidades e trazer instrumentos de regularização fundiária e de democratização da gestão urbana.

Como veremos detalhadamente neste artigo, a lei instituiu temas como o IPTU progressivo, a desapropriação com pagamento de títulos da dívida pública, o direito de preempção, o direito de superfície, o estabelecimento de zonas especiais de interesse social, a usucapião especial urbana, a concessão do direito real de uso, a servidão administrativa, as limitações administrativas, o tombamento, o estudo de impacto de vizinhança (EIV), a contribuição de melhoria, dentre outros.

Ela apresenta, portanto, implicações importantes para o mercado da construção civil e da engenharia, de maneira geral.

O Estatuto da Cidade é uma norma diretiva, que traz princípios gerais e regras que norteiam o desenvolvimento urbano no país.

A lei foi criada pautada em dois princípios básicos, que são a função social da propriedade e a participação democrática na condução do desenvolvimento das cidades.

Desses princípios se desdobram outros, como a proteção ao meio ambiente, a mobilidade urbana e o bem-estar social, que se deve buscar atender, a nível municipal, no planejamento de obras e da infraestrutura das cidades.

A lei cria, ainda, instrumentos importantes de democratização da gestão urbana, de regularização fundiária, de indução do desenvolvimento urbano e de busca aos princípios acima mencionados.

Por exemplo, ela exige que municípios com população acima de 20.000 habitantes tenham seu Plano Diretor (o principal instrumento do Estatuto da Cidade) e que ele seja revisado, no mínimo, a cada 10 anos.

Para saber mais sobre Plano Diretor e seus principais temas, veja nosso artigo sobre o assunto.

Como surgiu o Estatuto da Cidade?

A Constituição da República de 1988 foi a primeira na história do Brasil que se preocupou em trazer orientações de direito urbanístico.

Ao estabelecer, nos artigos 182 e 183, que o desenvolvimento urbano seria uma das metas nacionais, que ficaria a cargo dos municípios a sua execução e que lei geral estabeleceria suas principais diretrizes, a própria Constituição exigiu que fosse editado, pelo Congresso Nacional, o Estatuto da Cidade.

O contexto histórico, tanto da Assembleia Constituinte (década de 1980) quanto da aprovação do Estatuto da Cidade (final da década de 1990 e início da década de 2000), é de um grande crescimento urbano, de grandes cidades e metrópoles apresentando tendência de um crescimento ainda maior, com o aumento expoente da sua população, número de habitações, veículos, bairros, ruas, estabelecimentos comerciais, indústrias diversas e outras formas de adensamento, ao passo que a população rural diminuía.

Esse alto crescimento urbano da época, no entanto, era desordenado, ou seja, com o crescimento, aumentaram-se os problemas urbanos, como a falta de mobilidade, a poluição, a desigualdade de infraestrutura entre regiões e outras questões colaterais.

Nesse sentido, o Estatuto da Cidade, com todos os seus instrumentos, é uma tentativa de se planejar o crescimento urbano e a organização das cidades, de forma a propiciar, de fato, o desenvolvimento dos municípios e populações, com a melhoria das condições ambientais, da infraestrutura e enriquecimento potencial das localidades.

O contexto da redemocratização, evidentemente, também compõe o plano de fundo das regras constitucionais e da aprovação do Estatuto da Cidade, de modo que, como mostraremos em alguns dos tópicos abaixo, a lei se preocupa com a participação efetiva dos cidadãos e o equilíbrio entre regiões em muitos dos assuntos que regula.

O princípio da função social da propriedade urbana

Com o grande crescimento dos espaços urbanos e o fluxo migratório, as propriedades nas cidades tornaram-se mais valiosas, de maneira que houve, também, grande movimento especulativo.

A inutilização de terrenos ou utilização para meros fins privados, desinteressantes à população como um todo, potencializou, portanto, os problemas sociais e urbanos que o Estatuto da Cidade visa a combater.

Por isso, um dos mais importantes princípios que a lei busca atender é o da função social da propriedade urbana.

Uma vez que os espaços urbanos são valorizados e de interesse público, para melhoria das condições de vida na cidade, seja para implementação de empreendimentos, moradias, vias públicas, áreas verdes e espaços de lazer, o Poder Público municipal deve garantir que tais terrenos sejam utilizados para essas finalidades e não fiquem destinados à mera especulação imobiliária ou outros interesses privados, que, com o adensamento populacional, acabem por potencializar os problemas

A gestão democrática e a participação popular como fundamentos da gestão e do planejamento das cidades

Outro dos princípios fundamentais do Estatuto da Cidade é a gestão democrática e a participação popular na condução do desenvolvimento das cidades.

Afinal, se o objetivo é o equilíbrio das condições de infraestrutura nas cidades e o desenvolvimento dos espaços para melhoria das condições de vida dos cidadãos, nada mais justo do que a obrigatoriedade de viabilizar a representação direta da sociedade e seus mais diferentes setores nas discussões acerca de assuntos de interesse local.

Já no artigo 2º, inciso II, o Estatuto da Cidade prevê que “a gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano” é uma das principais diretrizes da lei.

Outro exemplo da preocupação do legislador com a representação popular direta nos assuntos de política urbana está na obrigação de que tanto a elaboração como a fiscalização do cumprimento dos Planos Diretores municipais e suas pertinentes revisões sejam feitas com a participação popular, mediante audiências públicas (artigo 40, § 4º, inciso I).

Além desse, podemos destacar o previsto nos artigos 4º, inciso III, alínea “f” e 44 da lei, que preveem o planejamento municipal com a gestão orçamentária participativa, igualmente por meio de consultas e audiências públicas.

Instrumentos do Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade trouxe à nossa legislação uma série de instrumentos para viabilizar os seus objetivos e princípios gerais.

Esses instrumentos podem, praticamente, ser divididos em três grandes grupos: instrumentos de indução do desenvolvimento urbano, instrumentos de regularização fundiária e instrumentos de democratização da gestão urbana.

Instrumentos de indução do desenvolvimento urbano

A grande maioria dos instrumentos de indução do desenvolvimento urbano são regulamentados nos Planos Diretores, como estabelecem os próprios artigos 39 a 42 do Estatuto da Cidade.

Tais instrumentos nada mais são do que mecanismos para tentativa de cumprimento da função social da propriedade e demais valores a ela relacionados, propiciando um melhor uso do espaço público.

Já tratamos detalhadamente deles em nosso artigo sobre o Plano Diretor, ao qual remetemos o leitor.

Instrumentos de regularização fundiária

O Estatuto da Cidade também prevê alguns instrumentos destinados à regularização fundiária de imóveis e regiões, para cumprimento das diretrizes e objetivos expressos nos seus artigos iniciais. Para saber mais sobre a regularização fundiária urbana e o direito real de laje, veja o nosso artigo específico.

Destacaremos a seguir os principais instrumentos dentre aqueles trazidos pela norma.

Zonas especiais de interesse social

Conforme autorizado pelo Estatuto da Cidade (artigo 4º, inciso V, alínea “f”), os Municípios podem criar, para atender à sua Política Urbana, zonas especiais de interesse social (ZEIS).

Essas regiões podem ser criadas pelo Plano Diretor ou por lei municipal específica e têm como principal objetivo garantir o direito de habitação regular.

Por terem como finalidade primeira a habitação social, o Estatuto da Cidade faz a ressalva de que as zonas especiais de interesse social só possam ser implementadas em localidades nas quais, de acordo com o conjunto das normas de política urbana dos municípios, é permitida a moradia.

Seria, afinal, um contrassenso se garantir a moradia de interesse social em locais hostis, perigosos à construção de residências, ou mesmo de proteção ambiental exclusiva.

As ZEIS são, geralmente, regiões que apresentam interesse público social, por algum motivo, seja por características demográficas, sociais, culturais etc., atraindo para essas localidades o interesse de se implementar habitações sociais dignas e regulares e/ou a manutenção de um estilo de vida de certa população.

A finalidade disso é simples, pois com a criação de ZEIS no Plano Diretor ou outra lei municipal, as regras de uso, ocupação do solo e de obras nessas regiões são específicas, diferentes das regras gerais do município, fazendo com que residências preexistentes naquele local, normalmente pertencentes à população mais carente, possam ser consideradas regulares, independentemente da inconformidade com os padrões gerais da cidade, atraindo, assim, melhorias.

Pode ocorrer, também, de se estabelecer uma ZEIS nova, sem qualquer construção preexistente, para que nela se possibilite o início da habitação de caráter popular, igualmente, com normas especiais de ocupação do solo e obras, de modo a se atender comunidades mais carentes.

O Ministério das Cidades publicou, em 2009, interessante guia sobre as características e funções das ZEIS, que pode ser acessado aqui.

Em diversos municípios por todo o país é comum a criação de zonas especiais de interesse social, seja para regularização fundiária ou para a garantia da habitação social e de direitos anexos básicos, como a mobilidade, a iluminação pública, a coleta de lixo e o saneamento básico.

Podem ser ZEIS, por exemplo, ocupações sociais, aglomerados, vilas, comunidades étnicas como quilombolas, ciganas e outros.

Direito Real de Uso

Finalidade parecida com a ZEIS possui o instrumento da concessão do direito real de uso pelo Poder Público, também trazida pelo Estatuto da Cidade.

No caso da concessão do direito real de uso, contudo, ao invés da definição de uma região, para que nela incidam regras urbanísticas flexibilizadas e especiais de uso e ocupação do solo, o Poder Público Municipal concede a certa comunidade, que já ocupa terras públicas, o direito real de uso daquele espaço.

Ou seja, a fim de garantir a habitação social regular e digna, bem como a atração de infraestrutura e melhorias colaterais, o Município pode firmar com determinado grupo de pessoas a cessão do uso do terreno público ocupado.

O direito real do uso, previsto também no artigo 1.225, inciso V, do Código Civil, assim como o direito real de superfície, garante aos seus beneficiários o total controle sobre o uso do terreno, ainda que não configure cessão de direito de propriedade, sendo, porém, vínculo mais forte do que a mera transferência da posse, não podendo ser retirado pelo Poder Público, após concedido.

Usucapião especial de imóvel urbano e usucapião coletiva

A usucapião especial de imóvel urbano foi primeiro trazida pela Constituição Federal, em seu artigo 183, e depois reforçada e regulada pelo Estatuto da Cidade.

Esse, talvez, seja o instrumento de regularização fundiária mais famoso da lei, uma vez que a usucapião em geral é, por si, um dos institutos mais conhecidos do direito brasileiro.

Como se sabe, basicamente, usucapião é o direito de aquisição originária da propriedade de um bem imóvel, por aquele que o ocupa, como se dono fosse, por um período determinado de tempo.

Em outras palavras, aquele que detenha a posse não precária do imóvel, caso preenchidos alguns outros requisitos legais, terá o direito a usucapi-lo.

Normalmente, as outras variáveis que representam tais requisitos são:(i) a posse mansa e pacífica  – incontestada; e (ii) o tempo de ocupação do bem.

O Código Civil traz, em seu artigo 1.238 e parágrafo único, as duas modalidades comuns de usucapião urbana, que são, respectivamente, a usucapião genérica, a qual exige 15 anos de posse mansa e pacífica para seu reconhecimento, e a usucapião para fins de moradia ou atividade produtiva, a qual exige 10 anos de posse mansa e pacífica.

A usucapião especial é mais específica e visa também à garantia da moradia digna, de interesse social.

Por isso, há uma flexibilização dos requisitos nessa modalidade e ela incide sobre imóveis menores e posseiros também em condições de vida mais simples.

As regras trazidas nos artigos do Estatuto da Cidade são as seguintes:

Art. 9º Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1º O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3º Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.

Art. 10.  Os núcleos urbanos informais existentes sem oposição há mais de cinco anos e cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por possuidor são suscetíveis de serem usucapidos coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1º O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.

§ 2º A usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo juiz, mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro de imóveis.

§ 3º Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações ideais diferenciadas.

§ 4º O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de extinção, salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à constituição do condomínio.

§ 5º As deliberações relativas à administração do condomínio especial serão tomadas por maioria de votos dos condôminos presentes, obrigando também os demais, discordantes ou ausentes.

É interessante observar que a lei expande os requisitos da usucapião especial, os considerando preenchidos também nas seguintes situações, facilitando o direito à moradia regular: (i) somando-se a posse do ocupante atual do imóvel com a do seu antecessor sejam atingidos os 5 anos; e(ii) em uma ocupação coletiva em área maior do que os 250m², a área per capta, por possuidor, for inferior aos 250m².

Os requisitos, como se vê, são bastante simplificados, permitindo que um invasor, por exemplo, desde que instale sua moradia no imóvel e que ele tenha área menor a 250m², possa conseguir adquirir a propriedade com apenas 5 anos.

Também é possível, com requisitos bem parecidos, a usucapião urbana coletiva.

Nesse caso, conforme o Estatuto da Cidade, a área será adquirida pela coletividade, mas será mantida em condomínio, com a designação, pelo juiz, de iguais frações ideais do terreno a cada condômino, independentemente da parcela que, realmente, cada um deles ocupar do terreno.

A desconstituição do condomínio será possível somente com aprovação de, no mínimo 2/3 dos condôminos e as deliberações condominiais acerca de assuntos de interesse da coletividade resultarão em decisão, se aprovadas pela maioria simples de presentes em cada reunião.

Há, todavia, algumas limitações ao direito de usucapião nessa modalidade, como o impedimento de que o direito seja adquirido por possuidor de imóvel mais de uma vez e de que o possuidor tenha qualquer outro imóvel, urbano ou rural.

Sobre o tema, escrevemos outro artigo sobre o que fazer em caso de invasão de imóvel, não deixe de conferir!

Limitações administrativas, servidões administrativas, tombamento e desapropriação

Outras formas de limitação do direito real de propriedade, estas baseadas mais no interesse público, em um sentido mais amplo, do que na mais específica função social da propriedade, são limitações administrativas, servidões administrativas, tombamentos e desapropriações.

Esses institutos são bastante antigos no Direito Administrativo Brasileiro e nada mais são do que formas que o Poder Público tem de intervir na propriedade privada.

São, portanto, meios que o Estado possui para utilizar, exercer direitos ou restringir, de alguma forma, o pleno direito de propriedade de bens imóveis particulares.

No Estatuto da Cidade, tais institutos são elencados como instrumentos ao alcance dos municípios para a regularização fundiária e a busca dos objetivos de desenvolvimento das cidades elencados na lei:

Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

(…)

V – institutos jurídicos e políticos:

a) desapropriação;

b) servidão administrativa;

c) limitações administrativas;

d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;

Vejamos, então, cada um deles:

Limitações administrativas

As limitações administrativas são restrições gerais, significando imposições unilaterais e gratuitas da Administração sobre um particular, ou um grupo de particulares, que restringem o pleno exercício da propriedade sobre bens (normalmente imóveis).

As limitações são, dessa forma obrigações de não-fazer,limites estabelecidos aos proprietários de imóveis, no uso do seu bem.

Essas limitações não são indenizáveis, porque são inerentes ao imóvel, como se fossem uma característica indissociável dele. Um exemplo bastante comum são restrições a imóveis que se localizam próximos a aeroportos, os quais não podem ter construções acima de determinada altura.

Para implementação, deve haver o justificado interesse público na limitação e a imposição deve estar prevista na lei. No caso da política urbana, em atos normativos municipais, como o próprio Plano Diretor, leis ou decretos.

Desapropriação

A desapropriação é a mais drástica das medidas, que é a apropriação de bem particular, pelo Poder Público, a partir da declaração prévia de que aquele bem tem certa utilidade pública.

O instituto é regulado pelo Decreto-Lei 3.365/1941.

É interessante se notar o peso que a nossa legislação confere à utilidade pública, ao prever, no artigo 2º do referido Decreto-Lei, que mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.

Mas, afinal, o que seria a utilidade pública? Além das finalidades de desenvolvimento e regularização urbana expressas no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor do município, o Decreto-Lei lista as seguintes em seu artigo 5º:

a) a segurança nacional;

b) a defesa do Estado;

c) o socorro público em caso de calamidade;

d) a salubridade pública;

e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;

f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;

g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;

h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;

i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;                  

j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;

k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;

m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;

n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;

o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;

p) os demais casos previstos por leis especiais.

A lista, como se percebe, é longa.

A declaração de utilidade pública deve ser feita por meio de decreto do prefeito, no caso do Estatuto da Cidade, e é uma decisão administrativa, não sendo passível de modificação judicial.

Evidentemente que, pela desapropriação, o proprietário recebe indenização do Poder Público.

Quando da declaração de utilidade pública, o proprietário deve ser notificado, para que seja informado do ato que decretou a utilidade pública do seu bem, recebendo, na mesma oportunidade, uma oferta de indenização.

A proposta terá validade de 15 dias e deverá ser aceita expressamente pelo proprietário, sendo o silêncio considerado rejeição. A oferta de indenização, prazos para retirada do proprietário e outras questões envolvendo a desapropriação podem, estas sim, ser discutidas judicialmente, caso o proprietário e a Administração Pública não cheguem a um consenso.

Se não for aceita a oferta, ou decorrer o prazo para manifestação do proprietário sem que este se manifeste, a Administração deverá ingressar, obrigatoriamente,com ação judicial. A prescrição para esta ação é de 5 anos.

No ambiente urbano, a desapropriação geralmente é utilizada para se construir ruas, avenidas, parques, dentre outras obras públicas que necessitam de grandes áreas para ser feitas e que sejam de interesse da população, de maneira geral.

Servidão administrativa

A servidão administrativa é um conceito parecido. Nesse caso, porém, o Poder Público impõe o ônus real da servidão em algum imóvel particular, isto é, impõe alguma restrição ao pleno exercício da propriedade nesse bem, para que seja assegurada realização de obra, serviço público ou utilidade pública, de maneira geral.

Na servidão administrativa, o proprietário particular, portanto, não perde a propriedade do imóvel, mas a tem como limitada de alguma forma. Pode ser uma restrição temporária ou definitiva.

Da mesma forma que ocorre com a desapropriação, a utilidade pública deve ser predominante sobre os interesses particulares, para o uso daquele bem e o proprietário deve ser indenizado pelos efetivos prejuízos que sofrer em razão da servidão.

A servidão administrativa, como ônus real, deve ser averbada no registro imobiliário.

A constituição se dá pelo mesmo procedimento da desapropriação, de acordo com o Decreto-Lei 3.365/41.

Ou seja, há a declaração de utilidade pública, mediante decreto, e o proprietário deve ser notificado, com proposta de indenização.

A servidão poderá ser firmada em acordo administrativo, ou por sentença judicial, se, inicialmente, as partes não concordarem com os valores, modo, prazos etc. da servidão a ser instituída.

Exemplo claro e bastante comum de servidão administrativa é a limitação de área de imóvel para a construção de torres de telefonia, rádio, TV, linhas de transmissão e outros.

Tombamento

Por fim, o tombamento é outra forma de limitação da propriedade particular prevista no Estatuto da Cidade, mas que não implica a perda completa da propriedade pelo particular.

O tombamento foi implementado no direito brasileiro também já há muito tempo, pelo Decreto-Lei 25/1937).

Tal Decreto-Lei organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional.

Logo se vê que o tombamento visa à conservação do patrimônio histórico e artístico nacional. Geralmente são tombadas construções como casas, prédios, igrejas, ruas, esculturas, monumentos públicos e outros, quer sejam culturais, artísticos e/ou históricos, compondo a identidade de um povo ou lugar.

Com o tombamento, busca-se preservar essas estruturas e a identidade visual da paisagem.

Às vezes, bairros, regiões ou cidades inteiras podem ser tombados, como ocorre com complexos arquitetônicos, a exemplo da região da Pampulha em Belo Horizonte e de cidades históricas como Ouro Preto, Tiradentes, Paraty, São João Del Rey, Congonhas e outras.

Se, portanto, os imóveis e estruturas a que se visa conservar são privados, a propriedade do particular que os detém será restrita.

Afinal, não poderá haver mudanças na identidade daquele patrimônio, não podendo o proprietário fazer dele o que bem entende.

É interessante se observar que nem sempre há proibição de construção em um bem tombado, mas apenas uma restrição parcial (não se pode demolir a construção existente).

Por exemplo, se o proprietário de um terreno que tem uma casa tombada não houver “gastado” todo o coeficiente básico da área, ele poderá, mediante autorização do município, erguer outras construções no terreno, sem perder a identidade visual do imóvel.

Esse cenário é comum em grandes cidades brasileiras, onde são construídos grandes edifícios ao redor de casas antigas e tombadas, com a conservação destas, sem que se perca o patrimônio histórico e cultural.

Unidades de conservação

As unidades de conservação (UC) também estão previstas no Estatuto da Cidade como instrumentos acessíveis aos Municípios na condução da política urbana:

Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

(…)

V – institutos jurídicos e políticos:

(…)

e) instituição de unidades de conservação;

A partir da instituição de zonas de conservação, o município delimita áreas verdes que devem ser protegidas e que terão, tal como ocorre nas zonas especiais de interesse social, regras de uso e ocupação do solo diferenciadas.

Podem, por exemplo, ser definidas áreas nas quais não se possa implementar qualquer obra ou infraestrutura urbana, sendo autorizadas intervenções em áreas verdes somente com a finalidade da preservação delas. Essas seriam aquelas áreas denominadas de proteção integral.

Há outras que, igualmente, podem ser determinadas pelo município, nas quais é permitida a habitação humana, mas o uso e a ocupação do solo devem atender a regras diferenciadas, de maneira que sejam áreas de uso sustentável.

Usualmente, os planos diretores municipais determinam unidades de conservação, regiões que, estrategicamente, devido a características naturais, isto é, biodiversidade, presença de recursos hídricos, relevo, cobertura vegetal e outras, devem ser preservadas ao natural, a fim de se manter a qualidade do meio ambiente da cidade.

Instrumentos de democratização da gestão urbana

Além da ideia de participação popular trazida pelo Estatuto da Cidade em temas relevantes para o desenvolvimento urbano, promovida pelo contexto da redemocratização que compunha o plano de fundo da época da edição da norma, como demonstrado, a lei traz uma preocupação no sentido de que o uso da propriedade privada urbana tenha um melhor aproveitamento coletivo.

Ao mesmo tempo, traz a ideia de que as obras e melhorias urbanas públicas tenham impacto de forma mais equilibrada e igual em todo o município.

Nesse sentido, foram previstos instrumentos de democratização da gestão urbana.

Estudo de Impacto de Vizinhança

O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) é uma análise técnica multidisciplinar destinada a investigar os impactos que uma obra ou empreendimento, ainda em fase de projeto, poderá ter em certa região, com a proposição de medidas de eliminação ou mitigação desses impactos.

O estudo é feito e custeado pelo próprio empreendedor, segundo as diretrizes estabelecidas pelo Município.

Notadamente, quando se constrói um edifício, um hospital, uma escola, uma faculdade, um estádio de futebol, uma indústria, um conjunto habitacional com grande número de apartamentos ou qualquer outra estrutura ou obra importante em uma cidade, há implicações em diversos aspectos daquela localidade, a exemplo de mudanças ambientais, paisagísticas, de adensamento populacional, de trânsito, dentre outras.

Por isso, os Municípios podem exigir, como mais um instrumento de planejamento urbano, que seja feito um estudo prévio, que analise esses impactos da execução da obra, e no qual sejam propostas soluções, pelo empreendedor, para que seja aprovado o empreendimento, ou feitas exigências complementares para sua adequação, de modo que ele não provoque prejuízos na região.

Ao se construir um grande condomínio de casas ou prédio, por exemplo, há impactos na mobilidade urbana; às vezes cria-se a necessidade de construção de escolas, creches e unidades de saúde no local, dentre outras melhorias, em razão do adensamento populacional que ocorre, para além das implicações puramente ambientais.

É comum que o Município estabeleça exigências adicionais para solução dos problemas que um empreendimento pode trazer, em relação àquelas dispostas no EIV, podendo prever, ainda, medidas mitigatórias a serem efetivadas pelo empreendedor.

É claro, contudo, que não é qualquer obra pública ou privada que necessita desse estudo, que pode se tornar bastante oneroso ao empreendedor, por envolver análises ambiental, social, cultural, econômica, de mobilidade urbana e estrutural, de maneira geral.

No caso do município de Belo Horizonte, por exemplo, o Plano Diretor atual (Lei 11.181/2019) exige o documento e todo o procedimento de licenciamento urbanístico apenas para empreendimentos que sejam considerados “de impacto”, nos termos da lei.

Citam-se os seguintes dispositivos que conceituam tais empreendimentos e trazem essas exigências:

Art. 340. Empreendimentos ou intervenções urbanísticas de impacto são aqueles, públicos ou privados, que venham a sobrecarregar a infraestrutura urbana ou a ter repercussão ambiental relevante.

§ 1º – Os empreendimentos de impacto são sujeitos a processo específico de licenciamento, de caráter urbanístico ou ambiental, de acordo com a preponderância das repercussões decorrentes de sua implantação.

Art. 341. A instalação, a construção, a ampliação ou o funcionamento dos empreendimentos ou de intervenções urbanísticas de impacto, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis, ficam sujeitos a:

I – licenciamento ambiental pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente – Comam, nos casos em que o empreendimento ou intervenções urbanísticas implique repercussões preponderantemente ambientais;

II – licenciamento urbanístico pelo Compur, nos casos em que o empreendimento ou intervenções urbanísticas implique repercussões preponderantemente urbanísticas.

A lista das intervenções urbanísticas que seriam de impacto e estariam sujeitas à apresentação de EIV está no artigo 345 do Plano Diretor:

Art. 345. Submetem-se ao licenciamento urbanístico pelo Compur, mediante elaboração de EIV, os seguintes empreendimentos e intervenções urbanísticas:

I – edificações com área de estacionamento maior que 10.000m² (dez mil metros quadrados) ou com mais de 400 (quatrocentas) vagas;

II – edificações com mais de 20.000m² (vinte mil metros quadrados) de área total edificada;

III – edificações com mais de 300 (trezentas) unidades habitacionais;

IV – atividades classificadas como serviço de uso coletivo, identificadas no Anexo XIII desta lei;

V – casas de shows e espetáculos, discotecas e danceterias, identificadas no Anexo XIII desta lei;

VI – hipermercados, conforme o Anexo XIII desta lei;

VII – parcelamentos vinculados, que originem lote com área superior a 10.000m² (dez mil metros quadrados) ou quarteirão com dimensão superior a 200m (duzentos metros);

VIII – intervenções viárias significativas;

IX – operações urbanas consorciadas.

Logo, caberá à legislação municipal definir as hipóteses em que será exigida a elaboração e aprovação do EIV.

Também é importante registrar que a eventual exigência do EIV não substitui nem elimina a necessidade, quando for o caso, de elaboração de Estudo de Impacto Ambiental.

Caso queira saber mais sobre o Estudo de Impacto de Vizinhança, acesse aqui o nosso artigo sobre o tema.

Contribuição de melhoria e incentivos e benefícios financeiros e fiscais

As contribuições de melhoria e os benefícios financeiros e fiscais são outras formas previstas no Estatuto da Cidade de se induzir um desenvolvimento equilibrado entre as regiões do município e condizente com os objetivos trazidos pela legislação.

Esses são instrumentos financeiros e tributários, como prevê o próprio Estatuto da Cidade:

Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

(…)

IV – institutos tributários e financeiros:

(…)

b) contribuição de melhoria;

c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

Contribuições de melhoria são tributos cobrados pelo Poder Público em função da implementação de obras/melhorias que venham a beneficiar os particulares, por meio da valorização de seus bens.

Por exemplo, caso sejam duplicadas vias públicas, criadas vias, parques, ou grandes obras públicas e equipamentos que possam valorizar uma região, valorizando consequentemente o preço dos imóveis nela localizados, o ente federativo responsável por aquela melhoria pode cobrar a chamada contribuição de melhoria daqueles contribuintes beneficiados.

Isso é uma forma de se democratizar os implementos que são feitos na cidade, de forma a não gerar, ao menos em tese, um enriquecimento dos particulares que diretamente se beneficiam de obras públicas (feitas, é claro, com recursos públicos)em detrimento dos demais contribuintes.

A contraprestação financeira ao Poder Público é uma forma de se compensar os ganhos particulares.

Os benefícios fiscais ou tributários podem ser algumas vantagens previstas no Plano Diretor ou legislação municipal específica para aquele proprietário de imóvel que contribua, de alguma forma, com os objetivos de desenvolvimento urbano municipal.

Por exemplo, podem ser concedidos descontos em tributos municipais, a exemplo do IPTU, para contribuintes que tenham em seus imóveis instalações capazes de deixá-los mais sustentáveis, a exemplo de painéis fotovoltaicos para geração de energia, sistema de reaproveitamento de água da chuva, áreas verdes e outros, como ocorre com o chamado “IPTU verde”, cuja discussão e processo de implementação se fazem presentes em muitos municípios brasileiros.

Outro exemplo que é encontrado com frequência em Planos Diretores e legislações municipais é a faculdade ao empreendedor imobiliário de adquirir direito adicional de construção, para além do coeficiente de aproveitamento básico de um terreno, caso construa prédios voltados à habitação de interesse social (HIS).

Diferenças entre Plano Diretor e Estatuto da Cidade

Como se pôde perceber ao longo deste texto, o Plano Diretor e o Estatuto da Cidade têm algumas diretrizes e objetivos em comum.

Porém, o Estatuto da Cidade é uma lei federal, que apresenta as diretrizes e objetivos mais genéricos da política urbana no país, sendo ato normativo mais diretivo.

O Plano Diretor, por sua vez, apesar de ser também diretivo, é lei municipal, sendo, portanto, mais específico e personalizado, trazendo uma série de outras normas não previstas no Estatuto da Cidade, que é mais amplo e genérico.

O Plano Diretor, além de trazer os princípios e valores especiais da política urbana no município ao qual se aplica, pode trazer em si todas as regras de uso e ocupação do solo na cidade.

Nele poderão estar indicados o zoneamento da cidade e uma série de outras previsões, que fazem dele, também, uma norma mais completa e analítica do que o Estatuto da Cidade.

Além disso, o Plano Diretor deverá, em regra, ser atualizado no mínimo a cada 10 anos, naqueles municípios em que o detêm, o que não ocorre para o Estatuto da Cidade.

Outras legislações Relacionadas ao Estatuto da Cidade

Já vimos que o Estatuto da Cidade deriva da Constituição Federal e é, por sua vez, a fonte normativa do Plano Diretor.

Temos, ainda, outros instrumentos relacionados.

Em destaque temos (i) o Estatuto da Metrópole (Lei 13.089/2015); (ii) o Plano Nacional de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012); e (iii) os Planos Regionais e Estaduais de Ordenação do Território e de Desenvolvimento Econômico e Social; planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; e (iv) instrumentos de planejamento municipal em especial, a exemplo de leis que instituem Operações Urbanas Consorciadas.

Essas normas são relevantes porque trazem regras de planejamento urbano que ultrapassam os limites de cada cidade, alcançando um nível regional, estadual ou nacional.

Afinal, para um real desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida dos habitantes dos espaços urbanos, nada mais adequado do que o esforço comum entre cidades e um crescimento ordenado das regiões.

Afinal, o crescimento de certos municípios e a conquista de objetivos de desenvolvimento urbano, de forma isolada, ou seja, sem que outros municípios e regiões acompanhem esse movimento, pode não ser plenamente eficaz.

Isso porque pode haver fluxo migratório e outras implicações que acabam por reavivar os problemas urbanos.

Ademais, alguns dos valores definidos no Estatuto da Cidade são difusos e coletivos, não passíveis de proteção por apenas municípios isolados, como é o caso do meio ambiente.

Ainda, em grandes metrópoles, questões como a mobilidade urbana, a habitação de interesse social e outras afins ao Estatuto da Cidade, não podem ser pensadas apenas em âmbito municipal, haja vista que o próprio espaço urbano conurbado ultrapassa os limites municipais.

Conclusão

Ao lado do Plano Diretor (e fundamento dele), o Estatuto da Cidade é um dos mais importantes instrumentos para se garantir um crescimento minimamente ordenado dos maiores municípios brasileiros.

Ele regula os artigos constitucionais que preveem como a política urbana deve ser realizada no país e o que deve ser de competência municipal, trazendo as diretrizes gerais e os principais objetivos a se buscar nas cidades brasileiras quando da condução do planejamento urbano.

Para atualização da legislação municipal em política urbana, para se executar políticas públicas de infraestrutura e obras no geral, bem como, até mesmo, para se erguer empreendimentos privados em um município, deve-se atentar ao que prevê o Estatuto da Cidade, sendo o ato normativo um guia geral do que se deve buscar nos espaços urbanos.

Caso, pois, você seja um gestor público, com vistas a editar novas normas, ou implementar projetos em sua cidade, ou um agente privado atuante no mercado imobiliário urbano, não deixe de conhecer as diretrizes e instrumentos do Estatuto das Cidades, com o auxílio de uma boa assessoria jurídica, estudando, ainda a legislação da sua cidade.

Afinal, como demonstrado, há muitas regras com implicações práticas, que podem facilitar ou criar desafios aos projetos que se visa a executar.

Esperamos que este conteúdo lhe tenha sido, de alguma forma, útil. Não deixe de conferir, também, nossos conteúdos anteriores, sobre Plano Diretor e sobre as principais mudanças trazidas pelo novo Plano Diretor do município de Belo Horizonte/MG, ainda em fase de transição.

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*Imagens de Sergio Souza, no Pexels e Street View do Google Maps.