Na semana passada já falamos um pouco sobre uma das grandes novidades da Lei 13.465/2017, o condomínio de lotes.

Essa Lei, todavia, foi muito além. Na verdade, o seu principal objetivo, já estabelecido no artigo 1º, foi dispor sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal (…).

O ainda recente regramento trazido pela Lei 13.465/2017 alterou várias outras leis, mas, sobretudo, reformou profundamente o sistema de regularização fundiária urbana (Reurb), configurando verdadeira mudança de paradigma.

A lei trouxe implicações práticas para a regularização de imóveis e empreendimentos urbanos, como assentamentos, loteamentos e condomínios até então irregulares perante o Município.

Foram inseridas novas formas de regularização fundiária urbana, a fim de se garantir o direito de moradia à população, sobretudo de baixa renda, e o cumprimento da função social da propriedade, por meio de diversos instrumentos da lei.

Com esses novos dispositivos, imóveis e estruturas habitacionais antes não consideradas regulares e/ou urbanas poderão ser regularizadas e, consequentemente, ter o status de imóveis urbanos individualizados e registrados, atraindo investimentos privados, bem como a atenção do Poder Público, no sentido da prestação de serviços públicos urbanos básicos.

Neste artigo explicaremos o conceito de Reurb; seus objetivos, modalidades, procedimentos e principais instrumentos; veremos também como funciona a demarcação urbanística, quais são os principais problemas apontados por certos setores da sociedade em relação à Lei 13.465/2017 e quais foram as medidas tomadas para se impedir sua vigência e, finalmente, o que é o direito real de laje.

Por isso, se você se interessa pelo assunto e quer entender melhor como funcionam os sistemas de regulação fundiária definidos na Lei 13.465/2017, leia este artigo até o fim.

Conceito de Regularização Fundiária Urbana (Reurb)

Regularização fundiária urbana, ou Reurb, nada mais é do que dar conformidade jurídica, ou seja, formalizar, estruturas de habitação, terrenos, empreendimentos e outras formas existentes na prática, então irregulares, de uso e ocupação do solo urbano, os chamados núcleos urbanos informais.

Em outras palavras, é se criar regras e procedimentos para que prédios, terrenos, assentamentos, ocupações, empreendimentos diversos, em áreas com características urbanas, antes irregulares por descumprimento de parâmetros urbanísticos, possam se oficializar nos termos das leis aplicáveis, e se tornar, formalmente, estruturas reconhecidas pelo direito, atraindo investimentos privados e públicos, permitindo, ainda o pleno exercício de direitos reais sobre os bens, como o direito à propriedade.

Por exemplo, o proprietário de uma área irregular que vira alvo de Reurb poderá, após regularizado seu terreno, o transferir formalmente, passando a terceiros o título do imóvel.

É importante reforçar que núcleos urbanos informais podem ser não apenas conjuntos de habitação surgidos espontaneamente, mas também condomínios, loteamentos e outros, que tenham sido irregularmente executados ou não tenham sido finalizados.

Portanto, a Reurb não é voltada apenas para regularização de favelas, assentamentos e ocupações, mas também de loteamentos clandestinos que não tenham seguido os trâmites da Lei 6.766/79 em sua implantação e até edifícios urbanos.

O artigo 9º da Lei 13.465/2017, nesse contexto, relaciona a Reurb com medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.

O produto final da Reurb é a expedição de uma Certidão de Regularização Fundiária (CRF), documento, nos termos da lei, é constituído do projeto de regularização fundiária aprovado, do termo de compromisso relativo a sua execução e, no caso da legitimação fundiária e da legitimação de posse, da listagem dos ocupantes do núcleo urbano informal regularizado, da devida qualificação destes e dos direitos reais que lhes foram conferidos (inciso V do artigo 11 da Lei 13.465/2017).

É válido se ressaltar que a regularização fundiária urbana é uma matriz ou gênero, existindo, dentro dela, diversas maneiras (instrumentos) de regularização, como mostraremos nos tópicos a seguir.

Objetivos da Reurb

Os objetivos principais da Reurb estão listados no artigo 10 da Lei 13.465/2017:

Art. 10. Constituem objetivos da Reurb, a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios:

I – identificar os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior;

II – criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes;

III – ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados;

IV – promover a integração social e a geração de emprego e renda;

V – estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade;

VI – garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas;

VII – garantir a efetivação da função social da propriedade;

VIII – ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes;

IX – concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo;

X – prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais;

XI – conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher;

XII – franquear participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária.

Os incisos são autoexplicativos, mas vale notar que todos são voltados ao atendimento de direitos constitucionais relacionados precipuamente ao ambiente urbano: moradia digna, pleno cumprimento da função social da propriedade e da cidade e integração dos núcleos urbanos informais às demais áreas da cidade.

O que é e como funciona a Demarcação Urbanística

A demarcação urbanística já era prevista na Lei 11.977/2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa Minha Vida – hoje substituído pelo Programa Casa Verde e Amarela –, como procedimento administrativo pelo qual o poder público, no âmbito da regularização fundiária de interesse social, demarca imóvel de domínio público ou privado, definindo seus limites, área, localização e confrontantes, com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo das respectivas posses (inciso III do artigo 47, ambos revogados pela Lei 13.465/2017).

Basicamente, a demarcação era um procedimento preparatório para a futura regularização de situações informais, resultando no reconhecimento, pelo Poder Público da posse exercida pela população de baixa renda (daí a classificação como de “interesse social”) sobre determinada área ou imóvel.

Na Lei 13.465/2017, ela é definida como a atividade a ser desempenhada pelo Poder Público, com o auxílio de demais interessados do setor privado, como organizações sociais, destinada a identificar imóveis em que haja, na prática, alguma forma de ocupação ou estrutura passível de ser alvo de Reurb, em qualquer das suas modalidades.

Veja como a definição do inciso IV do artigo 11 da Lei 13.465/2017 é bem mais precisa do que a “original” da Lei 11.977/2009:

IV – demarcação urbanística: procedimento destinado a identificar os imóveis públicos e privados abrangidos pelo núcleo urbano informal e a obter a anuência dos respectivos titulares de direitos inscritos na matrícula dos imóveis ocupados, culminando com averbação na matrícula destes imóveis da viabilidade da regularização fundiária, a ser promovida a critério do Município.

Com a identificação desses imóveis, os proprietários formais dos bens são notificados acerca da admissibilidade de Reurb sobre eles, no intuito de se obter sua anuência para registro desse fato na matrícula imobiliária e posterior execução da Reurb, a critério do Município.

O que isso, na prática, significa? Que o Município poderá, ativamente, procurar e identificar todos os núcleos urbanos informais presentes em seu território, intimar os proprietários formais (ou seja, aqueles que já não exercem a posse do imóvel) e regularizar, com anuência deles, sem necessidade de ação judicial, a situação irregular.

É, portanto, um trabalho a ser desempenhado pelos Municípios, no sentido de se estudar, a fundo, a ocupação do solo municipal e se viabilizar a regularização fundiária.

Por exemplo, o Município pode promover a demarcação urbanística em terreno, no qual haja uma ocupação já consolidada, verificando com os formais proprietários da área a inexistência do interesse deles sobre aquele terreno e averbando nas matrículas imobiliárias a aptidão à Reurb daqueles bens.

É interessante se observar que a demarcação urbanística, apesar de dizer respeito a ocupações e formas de habitação urbanas, não sendo a princípio cabível para áreas rurais, pode, nos termos da lei, avançar para as zonas rurais dos municípios.

Afinal, como mostraremos melhor a seguir, o conceito de núcleo urbano no novo ato normativo envolve a finalidade e as características urbanas, não importando se tais núcleos estão em zonas não classificadas como urbanas.

Nos termos dos artigos 19 a 22 da Lei 13.465/2017, a demarcação urbanística respeitará requisitos e procedimentos próprios. Inicialmente, deverá ser lavrado o auto de demarcação urbanística, pelo Município, que conterá (§ 1º do artigo 19):

I – planta e memorial descritivo da área a ser regularizada, nos quais constem suas medidas perimetrais, área total, confrontantes, coordenadas georreferenciadas dos vértices definidores de seus limites, números das matrículas ou transcrições atingidas, indicação dos proprietários identificados e ocorrência de situações de domínio privado com proprietários não identificados em razão de descrições imprecisas dos registros anteriores;

II – planta de sobreposição do imóvel demarcado com a situação da área constante do registro de imóveis.

Com o auto preparado, o proprietário deve ser notificado, pessoalmente ou pela via postal, para impugnar o auto ou manifestar concordância com a Reurb, no prazo de 30 dias.

Caso não encontrado o proprietário ou negado o recebimento da notificação, a intimação ocorrerá mediante publicação de edital.

O proprietário pode impugnar total ou parcialmente o auto, sendo que, se viável, no caso de impugnação parcial, a averbação poderá ser realizada, parcialmente, incidente sobre a parte incontroversa da demarcação.

Atenção: o silêncio do proprietário significa sua concordância quanto à demarcação urbanística, ou seja, se você é proprietário de imóvel “invadido”, fique bastante atento para a abertura de um procedimento de demarcação urbanística caso não concorde com a perda da propriedade.

As impugnações feitas pelo proprietário serão alvo de disputa com o Poder Público, sendo que a lei estabelece a via consensual e extrajudicial como preferencial para a resolução do conflito, em detrimento da judicialização.

A demarcação urbanística culminará, como visto, com a averbação no registro imobiliário dos imóveis objeto dela, a qual conterá os seguintes elementos (§ 1º do artigo 22):

I – a área total e o perímetro correspondente ao núcleo urbano informal a ser regularizado;

II – as matrículas alcançadas pelo auto de demarcação urbanística e, quando possível, a área abrangida em cada uma delas; e

III – a existência de áreas cuja origem não tenha sido identificada em razão de imprecisões dos registros anteriores.

O procedimento de demarcação urbanística poderá ser conduzido pelo Registro Imobiliário competente, caso assim seja delegado pelo Município.

Quais são as principais mudanças trazidas pela nova lei na Reurb?

Inicialmente, há de se explicar que a intenção da Lei 13.465/2017 foi a desburocratização, a simplificação e a ampliação dos meios de formalização da titularidade de imóveis urbanos, principalmente em favor dos núcleos urbanos informais.

Nesse sentido, as principais mudanças trazidas pela nova lei foram a flexibilização de requisitos e a ampliação das espécies de implementação da Reurb.

De forma associada, a lei pretendeu o aquecimento do mercado imobiliário, ao permitir a abertura de novas matrículas imobiliárias e, portanto, novos direitos reais sobre bens imóveis que, após formalização, passam a ser livremente negociáveis.

Como mudanças de destaque tem-se a alteração de conceitos e a implementação/melhoria de instrumentos da Reurb, possibilitando a ampliação do seu alcance. Essas mudanças serão abordadas mais adiante.

Quanto às mudanças conceituais trazidas pela lei, podemos destacar as seguintes:

• A Reurb passa a alcançar todos os núcleos informais com características de urbano, ainda que localizados em zonas rurais, a exemplo de domicílios que se encontram na denominada “Amazônia Legal”;

• O conceito de “assentamento irregular” foi abandonado pelo ordenamento jurídico nacional, passando a integrar o conceito de “núcleo urbano informal”, que contempla núcleos clandestinos e irregulares, com usos residenciais e não residenciais, sob a forma de parcelamento do solo, de conjuntos habitacionais ou condomínios, horizontais, verticais ou mistos.

• Simplificação na classificação da Reurb, que pode ser de interesse social (Reurb-S) ou de interesse específico (Reurb-E), a critério do Município, conceitos que explicaremos mais adiante.

Porque a Lei 13.465/2017 é tão questionada?

Uma das principais críticas que a Lei 13.465/2017 sofre é com relação ao processo legislativo para sua criação. Afinal, inicialmente o regramento foi criado na forma de uma Medida Provisória do Poder Executivo (MP 759/2016).

Sendo assim, não teria havido, essencialmente, um debate público com a população e demais instituições democráticas, como a mídia, a fim de que houvesse uma compreensão geral acerca do assunto que estava sendo discutido.

Isso porque, uma vez publicada a Medida Provisória, inicia-se o prazo de 60 dias, prorrogável por igual período, para que o Congresso a converta em lei, período que, segundo alguns especialistas, não seria suficiente à discussão das importantes mudanças trazidas pela Lei 13.465/2017.

Outra crítica feita por alguns urbanistas e pesquisadores é no sentido de que a lei federal viola a competência municipal, definida constitucionalmente (artigos 182 e 183 da Constituição da República), por tratar assuntos de política urbana que deveriam ser regulados localmente, conferindo, ainda, espaço para que os governos municipais violem os próprios Planos Diretores de suas cidades.

Isso viria, justamente, com a ampliação da Reurb não apenas a áreas urbanas e de expansão urbana, conforme já podiam prever os Planos Diretores Municipais, mas também para áreas que possuam núcleos urbanos informais, ou seja, com características urbanas, mesmo que localizados em área rurais.

Por fim, há ainda uma crítica quanto às modalidades de Reurb-E individuais, solicitadas por particulares, que, segundo alguns movimentos sociais, favoreceria a regularização da “grilagem”, sobretudo em regiões amazônicas.

Que tipo de ações foram realizadas para impedir as mudanças trazidas pela lei?

Ainda como Medida Provisória, as inovações vinham sendo questionadas por entidades como o Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDH), a Associação Nacional dos Defensores Públicos (ANADEP), a FNA (Federação Nacional dos Arquitetos e Urbanistas), e o FNRU (Fórum Nacional da Reforma Urbana).

Já depois da conversão em lei, a Procuradoria Geral da República propôs uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn nº 5.883), seguida de outra proposta pelo Partido dos Trabalhadores, demandas que ainda serão apreciadas pelo Supremo Tribunal Federal.

A pretensão dessa judicialização é a anulação da Lei nº 13.465/2017, por causa da alegada supressão do protagonismo municipal, no tocante à regulação da política urbana.

Qual será o papel do Município em matéria de regularização fundiária?

O Município segue sendo, à maneira determinada pela Constituição da República, o principal ente federativo na condução da regularização fundiária e da política urbana no país.

Apesar de ter trazido, em âmbito federal, normas que adentram nas questões da Reurb e da política urbana, que de maneira geral é de competência municipal, a Lei 13.465/2017 prevê a implementação dos instrumentos que discutiremos abaixo e de, praticamente, todas as medidas para fins da realização da Reurb pelo próprio Poder Público Municipal.

Isto é, em que pese ter enfraquecido, ao relativizar e, em alguns pontos, possivelmente, contradizer legislações municipais pelo país, a exemplo dos Planos Diretores, a Lei 13.465/2017 segue conferindo a competência para a execução da Reurb ao Município.

O que pode ter ocorrido como um efeito indireto da lei é, portanto, um fortalecimento do Poder Executivo Municipal em relação ao Poder Legislativo Municipal.

Modalidades de Regularização Fundiária Urbana – Reurb

Conforme previsto no artigo 13, incisos I e II, da Lei 13.465/2017, existem duas modalidades de Reurb: a de interesse social (Reurb-S) e a de interesse específico (Reurb-E).

A Reurb-S compreende aquelas regularizações fundiárias de núcleos urbanos informais ocupados por população de baixa renda, de acordo com definição feita pelo próprio Município.

É válido se destacar, entretanto, que para a qualificação como núcleo urbano informal de baixa renda, para fins de Reurb-S, o grupamento deve ter sido assim classificado pela Administração Direta ou Indireta do Município até o dia 22/12/2016, data da promulgação da MP nº 759/2016.

A Reurb- E, por sua vez, compreende os demais núcleos urbanos informais, não caracterizados como de baixa renda, para fins de Reurb-S.

A principal diferença entre ambas é que, para realização do procedimento, a Reurb-S é isenta de quaisquer custas e emolumentos para seus beneficiários, isenção incidente, principalmente, sobre atos notariais e de registro imobiliário, quando da consolidação da regularização e emissão dos títulos dos direitos reais (matrículas, registros e averbações).

A legislação prevê que os Estados criem fundos específicos para compensar total ou parcialmente a isenção de despesas incidentes sobre a Reurb-S.

Quais os principais impactos da lei para conflitos fundiários e urbanos?

Além da clara preferência pela resolução consensual dos conflitos entre Poder Público e proprietários que sejam “vítimas” de autos de demarcação urbanística para fins de execução da Reurb, a lei traz alternativas para a resolução de conflitos possessórios já instalados, por meio da Reurb, em áreas públicas.

Isto é, bens públicos que são alvo de disputa judicial podem, a partir da Lei 13.465/2017, ser objeto de Reurb, desde que firmado acordo extrajudicial ou judicial nesse sentido, o que se configura como nova forma de se colocar fim à disputa. Essas novidades são trazidas pelos artigos 16, parágrafo único, e 17 da lei.

Legitimados para requerer a Reurb

Os legitimados a requerer a Reurb são aqueles listados nos incisos do artigo 14 da Lei 13.465/2017:

I – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta;

II – os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana;

III – os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores;

IV – a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e

V – o Ministério Público.

Os legitimados acima listados podem realizar todos os atos necessários à execução da Reurb, do início ao fim, inclusive requerer os atos de registro.

É importante se notar, quanto à legitimação, que a solicitação e instauração de Reurb não eximem de responsabilização civil ou criminal os proprietários de terrenos, loteadores ou incorporadores que tenham dado causa à formação dos núcleos urbanos informais, ou seja, não é uma anistia para atos praticados.

Solicitações individuais de Reurb

Como observado dos incisos do artigo 14 da Lei 13.465/2017, aqueles habitantes de núcleos urbanos informais podem, individualmente, solicitar e conduzir a Reurb, ainda que tal medida não seja uma iniciativa de toda a coletividade envolvida.

Porém, conforme exposto no § 2º do mesmo artigo 14, no caso de condomínios informais, conjuntos habitacionais ou parcelamento do solo, os demais beneficiários deverão ressarcir aquele que, eventualmente, houver sido onerado em razão do procedimento.

Na prática, no caso de solicitações individuais de Reurb, é aceita a regularização por etapas, sendo feita, por exemplo, a regularização de um lote de cada vez, com a exigência de que a Certidão de Regularização Fundiária (CRF) contenha, no mínimo, a indicação das quadras do núcleo a ser regularizado e, dentre essas, aquela na qual se encontra o lote em questão.

Instrumentos da Reurb

A Lei 13.465/2017 lista diversos instrumentos, ou seja, institutos jurídicos, para a realização da Reurb. Alguns deles são trazidos ao ordenamento pela própria lei e outros são preexistentes no direito brasileiro, inseridos por outras leis.

Pode-se dizer, de outra maneira, que os institutos são as espécies de Reurb (encarada como um procedimento), que como visto é um gênero, ou mesmo as vias pelas quais ela pode ser executada.

O artigo 15 da Lei 13.465/2017 elenca os seguintes instrumentos da Reurb, de forma não taxativa em relação a outros que possam também ser adequados:

I – a legitimação fundiária e a legitimação de posse, nos termos desta Lei. – um instituto novo e outro, reformado, trazidos pela Lei 13.465/2017, que serão explicados no tópico seguinte;

II – a usucapião, nos termos dos arts. 1.238 a 1.244 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), dos arts. 9º a 14 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, e do art. 216-A da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973. – de acordo com o Código Civil, a usucapião é a aquisição de propriedade de imóvel por aquele que por 15 anos ininterruptos ostentar a posse mansa e pacífica de bem imóvel, como se dono fosse. Se o imóvel servir ao possuidor como moradia, ou se o possuidor utilizar o imóvel como meio de produção (agricultura, empresa, escritório etc.), o prazo de aquisição é reduzido para 10 anos. O Código Civil também traz a hipótese de usucapião rural, a partir da qual o possuidor de imóvel urbano de até 50ha, que não possuir qualquer outro imóvel urbano ou rural, pode adquirir a propriedade do bem após 5 anos, se a área for produtiva. Já o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) traz a hipótese de usucapião especial urbana, fixando em 5 anos o prazo para aquisição da propriedade urbana de até 250m² – seja individualmente, seja em núcleo urbano informal, neste caso considerada a área “por cabeça” –, desde que o beneficiário não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural e tenha estabelecido sua moradia no local;

III – a desapropriação em favor dos possuidores, nos termos dos §§ 4º e 5º do art. 1.228 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil); – os dispositivos do Código Civil em questão tratam sobre a hipótese de possuidores coletivos de extensa área que tenham, em tal área, construído obras ou serviços de grande relevância social. Nesse caso, o proprietário será indenizado;

IV – a arrecadação de bem vago, nos termos do art. 1.276 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil). – bem vago é, de acordo com o Código Civil, aquele que o proprietário abandonar com a intenção de não mais o manter em seu patrimônio e, depois de declarado como arrecadado pelo município, permaneça desocupado por mais 3 anos;

V – o consórcio imobiliário, nos termos do art. 46 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001; – é uma forma de “parceria” entre o Município e o proprietário, por meio do qual este último transfere ao Poder Público a propriedade de um terreno que tenha sido declarado subutilizado e, em troca, recebe futuras unidades autônomas do edifício que vier a ser construído com recursos públicos;

VI – a desapropriação por interesse social, nos termos do inciso IV do art. 2º da Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962; – tratamos da desapropriação pelo Poder Público, em razão do interesse público e da função social da propriedade, como forma de condução da política urbana municipal em nosso artigo sobre o Estatuto da Cidade;

VII – o direito de preempção, nos termos do inciso I do art. 26 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 200; –tratamos especificamente do direito de preempção em nosso artigo sobre Plano Diretor;

VIII – a transferência do direito de construir, nos termos do inciso III do art. 35 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001; – esse tema foi igualmente abordado em nosso artigo sobre Plano Diretor;

IX – a requisição, em caso de perigo público iminente, nos termos do § 3º do art. 1.228 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil); – a requisição conforme previsto no Código Civil se dá em casos de perigo público iminente, a ser declarado e reconhecido pelo Poder Público;

X – a intervenção do poder público em parcelamento clandestino ou irregular, nos termos do art. 40 da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979; – o dispositivo legal em questão autoriza que o Município regularize desmembramento ou loteamento do solo executado sem autorização ou em desacordo com o licenciamento obtido pelo loteador, como forma de proteção aos adquirentes (entenda melhor em nosso artigo sobre a Lei 6.766/79);

XI – a alienação de imóvel pela administração pública diretamente para seu detentor, nos termos da alínea f do inciso I do art. 17 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993;

XII – a concessão de uso especial para fins de moradia;

XIII – a concessão de direito real de uso;

XIV – a doação; e

XV – a compra e venda.

Distinção entre a Legitimação Fundiária e a Legitimação de Posse

Legitimação Fundiária

Ao lado da legitimação da posse, é, talvez, a mudança mais importante trazida pela Lei 13.465/2017 no âmbito da Reurb.

A legitimação da posse já estava prevista na Lei 11.977/2009, mas foi modificada pela Lei 13.465/2017, ao passo que a legitimação fundiária é, de fato, uma inovação.

O instrumento é definido, primeiramente, no artigo 11, inciso VII da Lei como: mecanismo de reconhecimento da aquisição originária do direito real de propriedade sobre unidade imobiliária objeto da Reurb.

Mais adiante no texto, o artigo 23 traz definição mais completa do instituto: a legitimação fundiária constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016.

A legitimação fundiária é, de longe, a forma mais eficaz e simples de se estabelecer a Reurb. Afinal, no caso daqueles núcleos urbanos informais constituídos até 22/12/2016, basta que o Poder Público Municipal efetive a legitimação fundiária, para que os posseiros de unidades tenham consolidada a propriedade para si.

Veja-se que a legitimação fundiária independe do tempo e da natureza da posse dos beneficiários sobre o bem.

Evidentemente, contudo, existem alguns requisitos para a concessão do benefício, a exemplo da limitação à espécie da Reurb-S e dos demais listados nos incisos do artigo 23, abaixo transcritos:

I – o beneficiário não seja concessionário, foreiro ou proprietário exclusivo de imóvel urbano ou rural; 

II – o beneficiário não tenha sido contemplado com legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com a mesma finalidade, ainda que situado em núcleo urbano distinto; e

III – em caso de imóvel urbano com finalidade não residencial, seja reconhecido pelo poder público o interesse público de sua ocupação.

Em se tratando de forma de aquisição originária, a partir de um ato único do Poder Público, essa aquisição é obtida pelo beneficiário isenta de quaisquer tributos ou emolumentos notariais e registrais.

Além disso, o bem é obtido pelo beneficiário sem qualquer ônus ou gravame, que não sejam relacionados ao próprio beneficiário que adquire o bem.

Existindo, no momento do reconhecimento da legitimação fundiária, ônus e gravames na matrícula principal, originária, do imóvel que originou o núcleo urbano informal, as averbações devem ser transferidas às unidades que não forem objeto de legitimação fundiária.

O procedimento para a legitimação fundiária é mais simples em relação a outras formas de Reurb, porque o Poder Público encaminha, diretamente ao registro imobiliário, a CRF para registro imediato.

Legitimação de Posse

A legitimação de posse, por sua vez, está conceituada no artigo 11, inciso VI e, posteriormente, no artigo 25 da Lei 13.465/2017. Cita-se:

VI – legitimação de posse: ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, conversível em aquisição de direito real de propriedade na forma desta Lei, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse;

Art. 25. A legitimação de posse, instrumento de uso exclusivo para fins de regularização fundiária, constitui ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse, o qual é conversível em direito real de propriedade, na forma desta Lei.

A legitimação de posse, portanto, não confere a transferência da propriedade de área integrante de núcleo urbano informal, mas apenas oficializa a posse daqueles possuidores atuais. A aquisição da propriedade, na hipótese de legitimação de posse pode, posteriormente, ser adquirida por usucapião.

Ou seja, após 5 anos da legitimação da posse, continuada a posse ininterrupta, poderá haver a aquisição originária pelo posseiro, por usucapião especial, se cumpridos os demais requisitos do arrigo 183 da Constituição da República, quais sejam: (i) a área do imóvel não for superior a 250m²; (ii) o beneficiário não for proprietário de qualquer outro imóvel urbano ou rural; e (iii) o bem for utilizado para a residência do beneficiário e/ou de sua família.

Caso, após a legitimação da posse, não forem cumpridos os requisitos para aquisição da propriedade por usucapião constitucional, mas forem cumpridos os requisitos (alguns mais rígidos), para aquisição da propriedade por alguma das modalidades de usucapião previstas no Código Civil ou no Estatuto da Cidade, acima brevemente demonstradas, poderá ocorrer a aquisição por essa via.

É importante se destacar que as normas do direito brasileiro não permitem a usucapião de bem público. Por esse motivo, em uma concordância sistemática, a Lei 13.465/2017, prevê que não pode haver a legitimação da posse em imóveis de titularidade estatal.

Ainda, conforme disposto no artigo 27 da lei, o título de legitimação de posse pode ser cancelado pelo Poder Público emitente, caso seja constatado que o beneficiário não mais cumpre as condições da lei para sua manutenção.

Principais diferenças

Agora que mostramos os conceitos e, brevemente, como funcionam a legitimação de posse e a legitimação fundiária, podemos destacar algumas importantes diferenças entre elas:

Legitimação fundiária	Legitimação de posse
Concede a propriedade.	Não concede propriedade, mas apenas oficializa a posse.
Pode ocorrer em imóveis públicos.	Não pode ocorrer em imóveis públicos.
Gera aquisição originária sem qualquer ônus ou gravame na matrícula da unidade adquirida.	Poderá gerar aquisição originária sem qualquer ônus, se, posteriormente, forem cumpridos os requisitos para usucapião.
O título é registrado no registro imobiliário e não mais pode ser cancelado pelo Poder Público emitente.	O título pode ser cancelado pelo Poder Público emitente caso o beneficiário não mais preencha as condições que originaram a concessão do benefício.

Procedimento administrativo e registro da Reurb

A Reurb é implementada a partir de um procedimento administrativo, guiado pelo Poder Público, que permite a participação dos interessados.

Geralmente, a Reurb se inicia ainda com a demarcação urbanística municipal, quando for o caso, e termina com o competente registro da regularização pretendida em cartório de registro de imóveis.

No intervalo existente entre esses dois atos ocorre o procedimento de análise e registro, que é dividido em fases, sendo, mais especificamente, as seguintes, listadas no artigo 28 da Lei 13.465/2017:

I – requerimento dos legitimados;

II – processamento administrativo do requerimento, no qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;

III – elaboração do projeto de regularização fundiária;

IV – saneamento do processo administrativo;

V – decisão da autoridade competente, mediante ato formal, ao qual se dará publicidade;

VI – expedição da CRF pelo Município; e

VII – registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado perante o oficial do cartório de registro de imóveis em que se situe a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada.

A Reurb, como visto, poderá ser requerida por Municípios, Estados e a União. Porém, o enquadramento da Reurb pretendida em uma das modalidades existentes, bem como a expedição da CRF, serão sempre de competência do Município.

Inclusive, se requerida por Estado ou União, a Reurb deve, em 180 dias, ser enquadrada pelo Município, ou indeferida, fundamentadamente, por este.

Se não houver qualquer enquadramento pelo Município, a modalidade será aquela classificada pelo ente solicitante.

Também compete, sempre, às municipalidades, a análise e a aprovação dos projetos de Reurb, uma das fases mais importantes do procedimento.

Instaurada a Reurb, o Município se compromete a fazer a busca dos proprietários dos bens onde estão instalados os núcleos urbanos informais, seus confinantes e demais terceiros interessados, para, em seguida, notificar por via postal tais partes, com prazo de 30 dias para impugnação.

Se não houver êxito na notificação pela via postal, será publicado edital para tal finalidade, tendo os interessados o mesmo prazo para impugnar a Reurb, após publicação do edital.

É importante se notar que o silêncio daqueles que forem efetivamente notificados, após decurso do prazo de 30 dias, implica em concordância tácita com a Reurb.

Havendo impugnação, da mesma maneira que ocorre com a demarcação urbanística, será instaurado procedimento extrajudicial de resolução de conflitos, preferencialmente, ou seja, será instaurada mediação. Se não houver qualquer resolução amigável entre as partes envolvidas, será instaurado processo litigioso para resolução da questão.

Direito real de laje

Outra interessante e relevante inovação trazida pela Lei 13.465/2017, em que pese não ser relacionada à Reurb, foco principal deste artigo, como se pôde observar, é a instituição, no Código Civil, do direito real de laje.

Da mesma forma, a lei instituiu a concessão do direito de uso como direito real.

Fez isso acrescentando ao artigo 1.225 do Código Civil, que lista as espécies de direito real existentes no direito brasileiro, os incisos XII e XIII.

Ao prever a laje como uma forma de direito real, o novo dispositivo permite titulações diferentes para proprietários de patamares diferentes de um imóvel. Isso significa, pois, que podem coexistir direitos separados para cada laje de uma construção.

O proprietário de uma casa pode, por exemplo, alienar, alugar, ou constituir outros gravames sobre a laje dessa casa, ou sobre o seu subsolo, separadamente, e assim por diante.

Passa a não mais haver a necessidade de se considerar uma unicidade imobiliária para toda a construção. Podem, inclusive, em se tratando de direito real, haver matrículas autônomas para a laje e o restante da construção.

O artigo 1510-A, também incluído ao Código Civil pela Lei 13.465/2017, define da seguinte maneira o instituto: o proprietário de uma construção-base poderá ceder a superfície superior ou inferior de sua construção a fim de que o titular da laje mantenha unidade distinta daquela originalmente construída sobre o solo.

É importante se observar que, ao se falar em direito real de laje, pode se estar referindo a um patamar de um prédio, que envolva também o espaço aéreo (sendo o último pavimento) ou o subsolo (sendo o pavimento térreo).

É possível a criação de lajes sucessivas, com a constituição de direito real sobre cada uma delas e, portanto, a consolidação da autonomia de cada uma em relação às outras.

Para isso, todavia, deve haver o consentimento dos proprietários e/ou detentores dos direitos reais das lajes já existentes no prédio.

Conclusão

Como demonstramos ao longo deste artigo, a Lei 13.465/2017 trata sobre diversos assuntos diferentes, mas trouxe ao ordenamento brasileiro profundas mudanças na chamada Reurb, que consiste, basicamente, em procedimentos para regularização fundiária de núcleos urbanos informais, permitindo e facilitando a formalização e registro desses núcleos em cartório e originando unidades imobiliárias autônomas dignas, valorizadas e capazes de fomentar o mercado imobiliário.

A ideia geral das inovações trazidas no âmbito da Reurb são mudanças conceituais, ampliação de modalidades, simplificações e flexibilizações, para facilitar, maneira geral, o processo.

Porém, a legislação é complexa, por conter diversos instrumentos e apresentar, também, requisitos formais e procedimentais como exigências prévias da Reurb.

Se você atua no mercado imobiliário, sobretudo com incorporação ou parcelamento do solo, e possui um empreendimento irregular, ou se você é proprietário de um bem no qual esteja instalada alguma modalidade de habitação que possa ser considerada núcleo urbano informal, é importante que conheça a fundo a Lei 13.465/2017 e os institutos que ela traz acerca da Reurb. Afinal, por meio dela, você pode regularizar seu terreno, formalizar residências, ou, até mesmo, receber a justa indenização, pela oficialização do núcleo no local.

Esperamos que este conteúdo lhe tenha sido, de alguma forma, útil.

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*Imagem de Getty Images, no Canva Pro.