Regularização de construções pré-existentes: Guia prático

Introdução 

Ter um imóvel, para muitos, é o sonho de toda uma vida. 

Porém, com a alta nos preços e na taxa básica de juros (SELIC), muitas pessoas optam por realizar as próprias construções, ao invés de adquirir um imóvel de um determinado empreendimento. 

É certo que a propriedade te dá o direito de edificar no terreno, o que, inclusive, vai de encontro à necessidade de atribuição de função social a essa mesma propriedade. 

Porém, nem sempre as construções atendem todas as regras previstas em lei para a sua realização. Com isso, aquela construção e aquele imóvel passam a ser considerados irregulares, sob o ponto de vista urbanístico. 

Isso porque, cada Município estabelece dentro de seu Plano Diretor e Lei de Ocupação e Uso do  Solo quais são as regras que devem ser observadas em uma construção, os alvarás e demais documentos necessários, as taxas a serem pagas e tudo mais que é preciso para que o imóvel seja considerado regular. 

Para muitos, esse procedimento pode parecer um tanto quanto complexo, o que resulta em milhares de imóveis e construções irregulares. 

Segundo o Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, mais de 40 milhões de imóveis urbanos não possuem escritura pública. Logo, esses imóveis estão irregulares no ponto de vista registral/fundiário – o que não impede que essas construções, por conseguinte, também sejam irregulares.  

No artigo de hoje, buscaremos tratar justamente dessa problemática que envolve, praticamente, todos os municípios brasileiros, bem como o procedimento para a regularização dessas construções. 

Ainda, trataremos da importância da regularização de construções pré-existentes, tanto para fins de segurança e solidez, quanto à sua relevância para a própria comercialização do imóvel e seu valor de mercado. 

Para isso, faremos algumas considerações iniciais, trazendo conceitos relevantes para a compreensão do tema.  

Direito de construir 

O direito de propriedade é um direito e garantia fundamental, previsto em nossa Constituição.  

A ele, está atrelado o direito de construir, na forma do art. 1.299 do Código Civil: 

Art. 1.299. O proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos. 

Assim, o proprietário tem direito de construir em seu imóvel, desde que essa construção esteja de acordo com as normas vigentes do Município e que ela não ofenda o direito dos vizinhos e de demais terceiros.  

Certidão de matrícula 

Há um tempo atrás, dedicamos um artigo sobre matrícula imobiliária. Nele, explicamos o que é esse instituto. 

Retomando o conceito dado naquela oportunidade, a matrícula nada mais é do que “a certidão de nascimento” de um imóvel. É nela que estão todas as informações sobre o imóvel, como localização, características, tamanho e proprietários. 

Além disso, todos os atos referentes ao imóvel, como alteração de propriedade, ônus reais e a alteração do estado civil dos proprietários também devem constar na matrícula. 

Ou seja, esse é o documento fundamental para entender o histórico de um imóvel e eventuais riscos em sua aquisição. A análise de risco, chamada due diligence imobiliária, é uma ferramenta essencial para a celebração de negócios que envolvam bens imóveis. 

Dentre as alterações que precisam constar na matrícula de um imóvel estão as construções que são nele feitas. A Lei de Registros Públicos (Lei n° 6.015/1976) prevê que toda alteração feita no imóvel deve ser informada em sua matrícula, tal como uma construção ou ampliação.  

Art. 167 – No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos. 

(…) 

II – a averbação:  

(…) 

4) da mudança de denominação e de numeração dos prédios, da edificação, da reconstrução, da demolição, do desmembramento e do loteamento de imóveis; 

Art. 169. Todos os atos enumerados no art. 167 desta Lei são obrigatórios e serão efetuados na serventia da situação do imóvel, observado o seguinte:  (…) 

Desse modo, está clara a obrigação legal de averbar na matrícula do imóvel qualquer construção ou alteração que for realizada. 

Sobre a certidão de matrícula do imóvel, vejamos alguns princípios que estão vinculados à necessidade de regularização de construções pré-existentes: 

Princípio da especialidade objetiva 

A obrigação de averbar a construção na matrícula do imóvel está vinculada ao princípio da especialidade objetiva. Esse princípio prevê que deve constar na matrícula a plena e perfeita identificação do imóvel, de modo que qualquer pessoa consiga distingui-lo dos demais. 

Ora, imagine a seguinte situação: se na matrícula consta que aquele imóvel é um terreno, mas, ao nos depararmos presencialmente com esse mesmo bem, identificamos não um terreno, e sim uma casa já edificada. Nesse caso, o princípio da especialidade objetiva estará prejudicado, assim como a regularidade daquele imóvel.  

Princípio da continuidade 

A necessidade de registro e averbação das alterações de um imóvel em sua matrícula decorre também do princípio da continuidade. Segundo ele, todos os atos referentes ao imóvel devem seguir uma ordem lógica e cronológica de fatos. Por exemplo: 

João comprou um terreno de José, averbou uma construção de uma edificação e casou-se com Maria em seguida. Pela ordem lógica e cronológica dos fatos, é necessário, primeiramente, o registro da compra e venda, a averbação da construção e, em seguida, a averbação da certidão de casamento de João e Maria. 

Princípio da concentração dos atos na matrícula 

O princípio da concentração dos atos na matrícula, como o próprio nome já indica, prevê que todos os atos e fatos jurídicos referentes ao imóvel devem estar devidamente averbados ou registrados perante a sua matrícula.  

Esse princípio objetiva que a matrícula esteja completa e fidedigna à realidade fática e jurídica do imóvel.  

Sobre o tema, indicamos a leitura do nosso artigo sobre A Lei 13.097 e o princípio da concentração dos atos na matrícula do imóvel.  

Legislação 

Falamos sobre a base legal e principiológica do direito de construir e da necessidade de que a matrícula do imóvel corresponda à sua realidade física. 

Agora, vejamos alguns dos dispositivos que vão regulamentar o direito de construção nas cidades. 

Além da Constituição e do Código Civil, existem leis específicas que tratam do assunto. 

Isto é, além das normas gerais (federais), cada Município possui regras determinadas para que os indivíduos façam suas edificações, parcelamento ou desmembramento de solo – tanto rural quanto urbano. 

Essas leis decorrem da competência constitucional dos Municípios no desenvolvimento de políticas urbanas: 

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.  

Regras como o tamanho mínimo do terreno, o tamanho de sua testada (frente para a via pública), a altura da construção… Todas elas devem ser pré-determinadas pelo Município de situação do imóvel. 

Vejamos quais são os principais diplomas legais que tratam sobre o assunto:  

Estatuto da terra 

O Estatuto da terra (Lei n° 4.504/1964), regula a propriedade rural e a reforma agrária, trazendo conceitos importantes para os imóveis rurais, tais como, o módulo mínimo rural (menor fração que um imóvel rural poderá ter) e a função social da propriedade rural.  

Lei de Incorporações 

A Lei de Incorporações (Lei n 4.591/1964), apesar de não dispor especificamente sobre política urbana, traz regras importantes para a atividade de incorporação que, por sua vez, é chave fundamental do processo de crescimento e desenvolvimento das cidades de forma segura e regular. 

Lei de parcelamento do solo urbano 

A Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei n° 6.766/1979) traz as regras de parcelamento do solo urbano para evitar loteamentos clandestinos. Esse parcelamento pode se dar tanto por desmembramento quanto loteamento. 

Estatuto da cidade 

O Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257/2001), regula as diretrizes gerais de política urbana, para que os Municípios se desenvolvam de forma justa, sustentável e democrática.  

Assim, ele traz regras gerais de direito à cidade, desenvolvimento urbano e descreve uma série de ferramentas que podem ser utilizadas pelo Poder Público para implementar essas políticas, tais como: o Plano Diretor, Lei de Parcelamento e Uso do solo, IPTU progressivo, desapropriação, entre outras. 

O Estatuto da Cidade é também um importante instrumento para fins de regularização de áreas informais (como aglomerados) às áreas da cidade formal, previstas dentro dos zoneamentos urbanos, assim como preconiza a Regularização Fundiária Urbana (REURB).  

Plano Diretor (municipal) 

O Plano Diretor é a lei geral de planejamento urbano de um Município. Previsto no Estatuto da Cidade, é um instrumento obrigatório para os Municípios que possuem mais de 20.000 (vinte mil) habitantes. 

Essa lei busca garantir o desenvolvimento sustentável da cidade e do direito à moradia de seus habitantes, a partir da organização do crescimento urbano e guiando as políticas públicas. 

O Plano Diretor vigente no Município de Belo Horizonte é a Lei n° 11.181/2019, nele são previstas algumas regras, tais como o coeficiente básico e máximo de aproveitamento do solo, o tamanho dos lotes e também normas de proteção ambiental. 

Sobre o tema, sugerimos a leitura dos artigos Novo Plano Diretor de BH: entenda as grandes mudanças e Plano Diretor – Tudo o que você precisa saber (e mais alguma coisa). 

Leis de Uso e Ocupação do Solo (municipais) 

Enquanto o Plano Diretor de um Município traz diretrizes gerais sobre o uso das áreas da cidade, as Leis de Uso e Ocupação do Solo trarão regras específicas sobre zoneamentos e os parâmetros construtivos a serem observados.  

Código de Obras 

Além do Plano Diretor e da Lei de Uso do Solo, os Municípios podem contar também com o Código de Obras. Nesse Código, como o próprio nome sugere, estarão presentes as exigências técnicas e legais para construção, reforma e regularização de edificações. 

Quando um imóvel é considerado irregular? 

Um imóvel pode ser considerado irregular tanto sob o ponto de vista registral/jurídico quanto físico/construtivo. 

Isto é, a ausência de registro do imóvel ou a ausência de atualização sobre sua situação fática torna o bem irregular. Do mesmo modo, se o imóvel for construído fora dos parâmetros de zoneamento, recuo, segurança e uso do solo, ele também será considerado irregular. 

Portanto, a irregularidade de um imóvel pode ser tanto fundiária, quanto à sua documentação, quanto construtiva, quando referente à sua própria estrutura e edificação. 

Outra irregularidade que o imóvel pode encontrar diz respeito ao seu uso, como, por exemplo, quando um imóvel é destinado ao uso residencial perante a Prefeitura, mas são iniciadas atividades comerciais nesse mesmo local.  

Alguns exemplos de imóveis irregulares são: 

1. Imóvel sem matrícula ou transcrição; 

1. Área do imóvel diferente do que consta na matrícula, sendo necessário, em alguns casos, realizar a retificação administrativa da área; 

1. Construção sem alvará; 

1. Construção sem a observância do projeto arquitetônico; 

1. Construção em área superior à permitida; 

1. Construção em local não autorizado, ex. em Área de Preservação Permanente; 

1. Construção não averbada na matrícula do imóvel. 

1. Construção sem a observância de recuo mínimo à via pública; construção sem acesso à via pública; construção sem observância do tamanho da testada (frente do imóvel); construção sem habite-se e outras.  

Importância da regularização 

Até aqui já falamos de diversas leis e regulamentações que tratam sobre as regras e os parâmetros que as construções devem atender para que sejam consideradas regulares.  

Quando um imóvel não observar essas leis, seja do ponto de vista construtivo ou documental, ele será considerado irregular. 

É certo que algo que está irregular, nunca será bom.  

Mas quais são os reais prejuízos trazidos com essa irregularidade? 

O proprietário de um imóvel em situação irregular pode enfrentar diversas dificuldades. Vamos apontar algumas delas a fim de demonstrar a importância da regularização das construções pré-existentes. 

Venda do imóvel 

A primeira grande dificuldade que um proprietário de um imóvel irregular pode encontrar é na hora de vender esse mesmo bem. 

Um imóvel considerado irregular pode ter seu preço de mercado consideravelmente reduzido, já que a aquisição desse bem, desprovido de documentação regular, não confere qualquer segurança jurídica ao seu adquirente. 

Isso porque, sem o registro da escritura pública de compra e venda não haverá transferência de propriedade propriamente dita, o que pode acarretar diversos problemas, tanto para o comprador quanto para o vendedor. 

Ainda que o imóvel possua uma matrícula registrada em cartório, se a construção existente não estiver devidamente averbada, a venda poderá ser prejudicada da mesma forma. 

Obtenção de financiamentos 

De igual modo, um imóvel irregular dificilmente será objeto de um financiamento imobiliário, já que o registro do imóvel, devidamente atualizado, é necessário para que o Banco conceda financiamento ao comprador. 

Além disso, um imóvel irregular não pode ser dado em garantia, o que atrapalha a concessão de linhas de crédito ao proprietário do bem. 

A falta de financiamento pode dificultar ou até mesmo impossibilitar a concretização do negócio. 

Multas e penalidades 

Uma construção irregular pode ser passível de multas e demais penalidades pela Prefeitura, que podem se tornar um encargo financeiro considerável ao proprietário se não regularizadas a tempo e modo. 

Demolição 

Caso a construção irregular afete a segurança e saúde da vizinhança, é possível que haja a ordem de demolição do imóvel.  

Perda do imóvel 

Além das multas e do risco de demolição, na hipótese de o registro do imóvel não ser regularizado, a falta de um título que lhe confira a propriedade pode fazer com que você perca o bem para um terceiro. Por exemplo, quando não há a transferência após a compra e venda e o bem permanece em nome do antigo vendedor. Se esse vendedor for cobrado judicialmente, o seu imóvel pode responder por essa dívida, culminando em uma penhora e leilão do bem. 

Necessidade de regularização para partilha 

Outro motivo importante para a regularização do imóvel é a necessidade de que o bem esteja regular para a realização da partilha. 

Ou seja, em um processo de inventário, não serão partilhados bens irregulares, tanto em relação às edificações de um terreno quanto em relação ao seu registro. 

Inclusive, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) já se manifestou a respeito desse tema: 

“A imposição judicial para que sejam regularizados os bens imóveis que pertenciam ao falecido, para que apenas a partir deste ato seja dado adequado desfecho à ação de inventário, é, como diz a doutrina, uma ‘condicionante razoável’, especialmente por razões de ordem prática – a partilha de bens imóveis em situação irregular, com acessões não averbadas, dificultaria sobremaneira, senão inviabilizaria, a avaliação, a precificação, a divisão ou, até mesmo, a eventual alienação dos referidos bens imóveis”. 

 ”Em síntese, sem prejuízo das consequências ou das penalidades de natureza tributária ou daquelas oriundas do poder de polícia do Estado (embargo da obra, interdição ou demolição dos prédios edificados irregularmente ou imposição de sanções pecuniárias), nada obsta que, como condição de procedibilidade da ação de inventário, seja realizada a regularização dos bens imóveis que serão partilhados entre os herdeiros, como consequência lógica da obrigatoriedade contida nos artigos 167, II, 4, e 169 da Lei de Registros Públicos” (O número deste processo não é divulgado em razão de segredo judicial. Fonte: STJ | 21/05/2018). 

Falta de arrecadação 

Um imóvel que permanece na irregularidade não recolhe os tributos devidos, como o ITBI, o ITCD e até mesmo o IPTU. Além de fazer com que o imóvel se mantenha irregular, toda a sociedade perde com a redução de arrecadação tributária.  

Cadastro para recebimento de serviços públicos 

Um imóvel irregular pode encontrar dificuldade até mesmo para o recebimento de serviços públicos básicos, como água, esgoto e energia elétrica. 

Ou seja, para que o seu imóvel não enfrente todas essas dificuldades, é muito importante regularizar a sua situação. 

Regularização do imóvel x regularização fundiária 

Dissemos ao longo deste artigo que o imóvel pode estar irregular tanto em relação à sua construção/edificação quanto sob o ponto de vista jurídico, ou seja, quando há algum problema em sua matrícula. 

Falamos em regularização de um imóvel quando a sua construção está em desacordo com as normas municipais ou foi realizada sem a autorização prévia. O que não significa dizer que o imóvel não possua matrícula ou que haja algum problema quanto ao seu proprietário. Em síntese, trata-se de regularização de uma obra perante o Poder Público. 

Já a regularização fundiária é um procedimento para regularizar imóveis que foram ocupados irregularmente, garantindo o direito à posse da terra e também o acesso a serviços públicos. Esse procedimento é destinado, principalmente, à população mais carente.  

Nesse mesmo contexto é que foi editada a Lei n° 13.465/2017, que dispõe sobre a REURB (Regularização fundiária urbana). 

Lei n° 13.465/2017 

A Lei n° 13.465/2017 que trata sobre a REURB busca simplificar o processo de regularização de imóveis ocupados de forma irregular, principalmente por famílias de baixa renda.  

Por meio desse processo, há a concessão de título de propriedade sobre áreas tanto públicas quanto privadas, além da possibilidade de regularização coletiva ou individual. Assim, a titularidade e a situação jurídica dessas áreas é regularizada.  

Você pode ler mais sobre esse assunto clicando aqui. 

Passo a passo da regularização de construções pré-existentes 

Neste tópico trataremos especificamente do procedimento de regularização de construções pré-existentes. 

A regularização de uma construção já existente envolve o levantamento de uma série de documentos e etapas, que podem variar a depender do Município. Vejamos aqui algumas das fases necessárias: 

Análise da legislação 

O primeiro passo para regularizar uma construção pré-existente, feita em desconformidade com a legislação de situação do imóvel, é o estudo da legislação municipal vigente para compreender, primeiramente, quais são as irregularidades e como é possível resolvê-las.  

Para isso, é essencial que você conte com o apoio de um advogado especializado em Direito Imobiliário, que o auxiliará durante esse processo. 

Levantamento da documentação 

Em Belo Horizonte, o Decreto n° 12.789/2007 dispõe sobre a regularização de parcelamentos de solo e edificações. Nele, há a previsão da documentação necessária para fins de regularização de uma construção, que são eles: 

Art. 18. Para os casos previstos nesta Subseção, serão analisados os seguintes documentos, em conformidade com o art. 18 da Lei nº 9.074/05: 

I – requerimento para regularização;
II – projeto em meio digital e peças gráficas em 1 (uma) via composta de planta de situação e cadastro fotográfico da edificação;
III – memória de cálculo de áreas com descrição dos usos e das áreas por pavimento;
IV – guia de IPTU do ano de solicitação da regularização, relativo ao imóvel, se houver;
V – certidão de feitos ajuizados. 

Outros documentos podem ser exigidos a depender do local em que o imóvel esteja situado, tais como: 

• Alvará de construção 

• Projeto arquitetônico e estrutural e Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) 

• Cadastro no CNO (Cadastro Nacional de Obras) 

• Cadastro no SERO (Aferição de obras) 

• Habite-se 

Averbação da construção 

Após a regularização da construção, ela deverá ser averbada perante a matrícula do imóvel. Com isso, tanto a construção quanto o registro do imóvel serão considerados regulares. 

CND de obra 

Por fim, outro documento importante para que o imóvel seja considerável regular é a Certidão Negativa de Débitos de Obra. Esse documento é apto a comprovar que não existem débitos previdenciários referentes àquela construção. 

Você pode ler mais sobre o tema clicando aqui. 

Usucapião 

Por fim, mas não menos importante, precisamos mencionar a usucapião como forma de regularização de imóveis. 

Imóveis que não possuem matrícula também podem ser regularizados pela usucapião. 

Embora seja uma forma originária de aquisição da propriedade, esse instituto pode ser uma boa opção para regularizar situações jurídicas complexas. 

O seu cabimento dependerá do cumprimento dos demais requisitos previstos em lei. 

Inclusive, para fins de usucapião, o Supremo Tribunal Federal (STF) já decidiu que não é necessária à observância do módulo mínimo de um lote, conforme o Tema n° 815: 

O Supremo Tribunal Federal já decidiu, com “repercussão geral”, em relação à usucapião especial urbana, que, preenchidos os requisitos do artigo 183 da Constituição Federal, esse direito não pode ser obstado por legislação infraconstitucional que estabeleça módulos urbanos na respectiva área onde está situado o imóvel (dimensão do lote). 

Ou seja, apesar de não ser o procedimento comum para regularização de imóveis, a usucapião pode ser uma opção, a depender do caso concreto.  

Você pode ler mais sobre usucapião clicando aqui. 

Vedações à regularização 

Existem impedimentos à regularização de uma construção pré-existente. Em Belo Horizonte, por exemplo, não será regularizada a obra situada em área de risco, na forma da Lei n° 9.074/2005. 

Conclusão 

O procedimento de regularização de uma construção pode ter várias etapas e envolver alguns custos. 

Porém, o prejuízo de ter um imóvel irregular pode ser muito maior do que o investimento feito para a sua regularização. 

Assim, se você estiver diante dessa situação, o melhor a se fazer é contratar uma assessoria jurídica especializada para identificar as irregularidades e encontrar a melhor estratégia a ser adotada para fins de regularização.  

Esperamos que este artigo tenha sido útil para esclarecer as principais dúvidas sobre a regularização de construções pré-existentes e a importância de regularizar a situação dos imóveis. 

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