Loteamento irregular: o que é, consequências, como regularizar

Loteamento irregular ainda é um fantasma na regularização urbana brasileira.

É muito comum que parcelamentos de solo sejam executados em desconformidade com as licenças municipais, ou que o procedimento de aprovação ou registro perante o Cartório competente sequer seja concluído.

Mas esse não é um problema recente. Belo Horizonte e as cidades em seu entorno, por exemplo, enfrentam há algumas décadas a urgente demanda de regularização urbana, uma vez que tais loteamentos irregulares surgiram da divisão de várias fazendas antigas, sem qualquer planejamento urbano.

Ainda em 2013, falava-se em 500 loteamentos irregulares na região metropolitana da capital mineira e, mais de uma década depois, esse cenário não mudou muito.

E essa situação não é uma exclusividade de Belo Horizonte.

Nesse ano, somente em Juiz de Fora/MG, foram identificados 55 loteamentos irregulares pela Secretaria de Sustentabilidade em Meio Ambiente e Atividades Urbanas (Sesmaur).

Tornou-se corriqueiro ver notícias que informam a paralisação de obras pelas prefeituras ou operações de fiscalização pelas municipalidades, em razão de loteamentos irregulares, em todo o território nacional, o que representa um grande risco ao planejamento urbano das cidades, às áreas de preservação ambiental, além de atingir diretamente os compradores de lotes situados nesses loteamentos.

Nosso artigo de hoje é dedicado a esse tema, e tem o objetivo de esclarecer o que é um loteamento irregular, quais suas consequências e opções para sua regularização.

O que é um loteamento irregular?

Entendendo o conceito de loteamento

O loteamento é uma das possibilidades de parcelamento do solo urbano, prevista no artigo 2º da Lei nº 6766/79 (Lei de Parcelamento de Solo Urbano – LPSU).

O parcelamento de solo urbano, conforme definido em nosso artigo “Lei 6766/79 – a origem do parcelamento do solo urbano”, significa dividir uma gleba/terreno em frações menores, que se tornarão lotes/unidades independentes, cada uma com seu devido registro imobiliário, destinados à edificação.

Por sua vez, a LPSU também define que lote é todo terreno que possui uma infraestrutura básica, cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe (artigo 2º, §4º).

Essa infraestrutura básica que todo lote deve possuir consiste em (artigo 2º, §5º da LPSU):

• Escoamento das águas pluviais;
• Iluminação pública;
• Esgotamento sanitário;
• Abastecimento de água potável;
• Energia elétrica pública e domiciliar; e
• Vias de circulação.

Ressalta-se que um lote não poderá ser criado sem que tenha acesso à via pública, com testada frontal voltada para a rua.

Assim, além da divisão de um terreno em lotes independentes, com infraestrutura básica e atendendo às diretrizes urbanísticas municipais, o que caracteriza um loteamento é a abertura/prolongamento de novas vias e logradouros públicos no terreno da gleba original (artigo 2º, §1º da LPSU).

Além da criação de novo sistema viário, os loteamentos têm por característica a transferência não onerosa de parte da área do terreno inicial para o Poder Público, destinada a equipamentos urbanos e comunitários, como postos de saúde, escolas e praças.

Essa área será transferida ao município no ato de registro do loteamento e o seu percentual é definido em legislação municipal, conforme a previsão da LPSU.

Vale lembrar que a LPSU também prevê as modalidades de condomínio de lotes (artigo 2º, §7º da LPSU e 1.358-A do Código Civil) e loteamento com controle de acesso (artigo 2º, §8º da LPSU).

Para a melhor compreensão do tema, indicamos a leitura completa dos artigos “Lei 6766/79 – a origem do parcelamento do solo urbano” e “Condomínio de Lotes | Origem, como implantar e principais características”.

Diferença entre loteamento e desmembramento

Como tratamos em nosso artigo “Contrato de Parceria para Implantação de Loteamento”, loteamento e desmembramento são espécies do gênero parcelamento de solo urbano:

Enquanto o loteamento é definido pela necessidade de criação de novas vias e logradouros públicos ou, ainda, prolongamento daqueles já existentes, o desmembramento será possível quando, para a criação de novos lotes, puder ser aproveitado o sistema viário que já existe no local.

Para visualizar a diferença entre essas modalidades de parcelamento, imagine o seguinte cenário:

• Um proprietário de um terreno em zona urbana pretende dividi-lo em lotes menores.
  • Ele poderá lotear seu terreno:

OU

• Ele poderá desmembrar seu terreno:

Quando o loteamento é irregular?

O loteamento irregular é aquele em que o procedimento de aprovação perante a municipalidade foi iniciado e não concluído. 

Igualmente, também será considerado irregular o loteamento que foi executado em desconformidade com o ato de aprovação ou com os requisitos legais da LPSU e legislação municipal relativa à matéria, como o Plano Diretor da cidade.

Nesse contexto, a lógica para os loteamentos, prevista na LPSU, é a mesma de uma incorporação imobiliária prevista na Lei nº 4.591/1964:

Em ambos os casos, a efetiva comercialização das unidades só poderá ocorrer após o registro e abertura de novas matrículas imobiliárias para as unidades futuras, o que, por sua vez, depende de uma aprovação prévia do projeto pelo município.

No caso dos loteamentos, a aprovação e execução do projeto, em regra, ocorre pelo seguinte procedimento, que já tratamos no artigo “Lei 6766/79 – a origem do parcelamento do solo urbano”:

As irregularidades de um loteamento podem ser classificadas entre técnicas e jurídicas, sendo que as irregularidades técnicas estão associadas à sua execução e as jurídicas estão relacionadas ao seu registro e comercialização.

Logo, o loteamento será irregular caso sua aprovação perante a Prefeitura Municipal não seja concluída ou, quando concluída, o loteador:

• Não realizar o necessário registro no Cartório competente ou comercializar unidades antes da conclusão de seu registro;

• Não executar as obras de infraestrutura ou executá-las em desconformidade com o projeto aprovado e/ou com a legislação vigente;

• Não concluir as obras ou não comunicar o término destas;

• Não obter o Termo de Verificação de Obra (TVO) pela Prefeitura.

Vale ressaltar que o registro de um loteamento pode não ser concluído por diversas razões, como, por exemplo, a inexistência de título aquisitivo ou obrigação de regularizar a propriedade do terreno previamente e a necessidade de retificação da área a ser loteada.

Esses obstáculos, muitas vezes, vêm à tona após a aprovação do projeto, pois as Prefeituras não fazem a análise da prova de propriedade do terreno ou de suas descrições em seu registro.

Aliás, grande parte das legislações municipais sobre a matéria prevê que a aprovação do projeto não reconhece, de forma alguma, a propriedade sobre o terreno a ser loteado.

Assim, quando alguma dessas irregularidades ocorre, o loteamento se torna um bairro com ruas, praças e demais logradouros construídos de forma irregular ou, ainda, com essa infraestrutura inacabada.

E é após a comercialização dos lotes irregulares que se inicia a luta do adquirente para o registro de seu imóvel.

Qual a diferença entre loteamento irregular e clandestino?

O procedimento de aprovação e registro do loteamento, como citado no tópico anterior e em nosso artigo “Lei 6766/79 – a origem do parcelamento do solo urbano”, é complexo e com muitas exigências.

Essa burocracia contribui para a não regularização de muitos loteamentos, pois arcar com todo o procedimento de aprovação, elaboração de projetos, estudos, execução da obra e registro, antes da comercialização das unidades, exige um alto investimento pelo loteador.

Nesse contexto, surgem os loteamentos ilegais (gênero) que podem ser irregulares ou clandestinos (espécies):

Como saber se o loteamento é irregular?

Verificação da matrícula do imóvel para saber sobre a regularidade do loteamento

A matrícula imobiliária nada mais é que o número de identificação de determinado imóvel no Cartório de Registro de Imóveis da localidade em que em ele se encontra.

Esse registro é o documento oficial e público que deverá reunir todas as informações associadas ao bem, como descrição, localização, situação, propriedade, restrições etc.

É na matrícula do terreno inicial que o loteamento será registrado (“matrícula mãe”), dando origem à matrícula individual de cada lote, área de reserva legal e logradouro público a ser criado.

Esse ato de registro é instruído por diversos documentos relacionados ao loteamento, definidos no artigo 18 da LPSU, como:

• Título de propriedade do imóvel;
• Histórico dos últimos 20 anos da propriedade do imóvel;
• Certidões negativas fiscais e de ações;
• Certidão de situação jurídica do imóvel;
• Cópia do ato de aprovação do loteamento; e
• Contrato padrão de promessa de venda.

Portanto, a análise da matrícula e do ato de registro do loteamento é a forma mais eficiente de verificar se um loteamento é irregular.

Contudo, a matrícula-mãe de um loteamento é um documento extenso e tão complexo quanto o seu procedimento de aprovação. Por isso, é muito importante contar com uma assessoria jurídica imobiliária para realizar essa análise e garantir a segurança do negócio.

Quem fiscaliza loteamento irregular?

O parcelamento do solo urbano é de competência municipal, de modo que cabe à Prefeitura direcionar a construção dos loteamentos, por meio das diretrizes urbanísticas.

Também é função do Município coibir irregularidades por meio da legislação e das repartições que deverão atuar diretamente na fiscalização das atividades de parcelamento de solo em seu território.

Trata-se de um dever dos municípios, que já foi reconhecido pelo Superior Tribunal de Justiça, definindo que “o Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade essa que é vinculada, e não discricionária”.

Portanto, havendo indícios de um loteamento irregular, qualquer cidadão poderá acionar a ouvidoria do Município para realizar uma denúncia.

Acrescente-se que o papel do Ministério Público também é fundamental para coibir o parcelamento de solo irregular, que também é definido como crime pela LPSU.

Assim, as Promotorias também poderão ser acionadas e deverão tomar as medidas cabíveis para a fiscalização de loteamentos irregulares, em conjunto com as Prefeituras.

Quais são os riscos de um loteamento irregular?

Quando um parcelamento de solo ocorre de forma irregular, todos os aspectos do loteamento e da qualidade de vida dos moradores desse bairro são comprometidos.

Entre os principais aspectos afetados, temos:

• Falta de infraestrutura: A urbanização do terreno pode ser prejudicada pela falta de execução das obras de infraestrutura básica ou quando essa infraestrutura é executada de forma irregular. A falta de saneamento básico, rede de abastecimento de água e energia, ruas pavimentadas e iluminação pública prejudica diretamente a qualidade de vida dos moradores. Até mesmo serviços públicos como escolas, hospitais e transporte público terão maior dificuldade para atender essas localidades.

• Irregularidade jurídica do imóvel: A insegurança jurídica também é um problema para os adquirentes de lotes, pois, caso o loteamento esteja irregular perante a Prefeitura e/ou Cartório de Registro de Imóveis, o adquirente enfrentará um procedimento longo e complexo para a regularização de sua unidade e efetivação do registro da propriedade. Isto porque, sem a regularização do registro do loteamento, juridicamente, os lotes resultantes do parcelamento não existem, pois não possuem as respectivas matrículas individualizadas.

• Desvalorização do imóvel: Como tratamos em tópico anterior, para que um terreno urbano seja considerado um lote, é necessário que ele atenda aos requisitos legais, principalmente no que diz respeito à infraestrutura urbana que o abastecerá. Sem isso, o imóvel sofrerá uma grave desvalorização no mercado imobiliário. Ademais, se o loteamento sequer tiver sido registrado, o lote não existirá juridicamente, o que impossibilitará a transferência de sua propriedade sem uma prévia regularização e ensejará a sua desvalorização.

Consequências do loteamento irregular

Além dos riscos já mencionados até aqui, um loteamento irregular também traz graves consequências para o loteador e/ou proprietário do terreno original.

Isto porque o parcelamento de solo urbano irregular pode configurar crime, conforme previsão do artigo 50 a 52 da LPSU:

A pena para estes crimes varia entre reclusão de 1 (um) a 4 (quatro) anos e 1 (um) a 2 (dois) anos, além de multa de 5 (cinco) a 50 (cinquenta) vezes o maior salário-mínimo vigente no País, podendo haver, ainda, sanções administrativas, além do aumento de pena nos casos em que forem comercializadas unidades ou o parcelamento for realizado sem título legítimo de propriedade do terreno inicial.

Para além da esfera penal, é possível que, em razão de loteamentos irregulares, seja ajuizada uma Ação Civil Pública, bem como ações rescisórias e indenizatórias por parte dos adquirentes de lotes, em face do loteador e/ou proprietário do terreno loteado.

Como regularizar imóvel em loteamento irregular?

Alguns autores, como Ermínia Maricato, definem o que vemos nos centros urbanos como uma clara divisão entre a cidade legal – aquela contemplada por uma infraestrutura urbana adequada e valorizada pelo mercado imobiliário, e a cidade ilegal – aquela formada por núcleos urbanos informais, em razão de sua irregularidade ou clandestinidade perante o Poder Público.

A Lei nº 13.465/2017 foi criada, justamente, como uma tentativa de solucionar esse problema, dispondo sobre a regularização fundiária rural e urbana.

No caso da Regularização Fundiária Urbana (REURB), a referida lei trouxe diversas novidades e instrumentos de regularização (art. 15), com destaque para:

• Legitimação fundiária: aquisição de propriedade por ato do Poder Público, exclusivamente no âmbito da Reurb, para quem detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado até 22 de dezembro de 2016;

• Legitimação de posse: aquisição de título que reconhece a posse de imóvel objeto da Reurb, por ato do Poder Público, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse, o qual poderá ser utilizado para usucapião futura;

• Usucapião – aquisição da propriedade de imóvel, em razão de sua posse prolongada, mansa e pacífica. Os prazos variam entre 5 e 15 anos, de acordo com a modalidade de usucapião pretendida;

• Desapropriação em favor dos possuidores: possuidores coletivos de extensa área que tenham nela construído obras ou serviços de grande relevância social;

• Desapropriação por interesse social: desapropriação pelo Poder Público, em razão do interesse público e da função social da propriedade, como forma de condução da política urbana municipal;

• Requisição, em caso de perigo público iminente: a requisição se dá em casos de perigo público iminente, a ser declarado e reconhecido pelo Poder Público; e

• Intervenção do poder público em parcelamento clandestino ou irregular: o Município poderá regularizar parcelamento de solo urbano executado sem autorização ou em desacordo com o licenciamento obtido pelo loteador, como forma de proteção aos adquirentes.

Em análise aos instrumentos listados no artigo 15 da Lei nº 13.465/2017, percebe-se que a grande parte destes instrumentos já se encontrava prevista no Código Civil, Estatuto da Cidade e Lei de Registros Públicos, de modo que foram apenas direcionados legalmente para efetivar a regularização de imóveis urbanos.

Além disso, o rol da Lei nº 13.465/2017 não é taxativo, ou seja, outros instrumentos previstos em lei também poderão ser utilizados de acordo com cada caso.

O artigo 14 da Lei nº 13.465/2017 também define quem poderá requerer a regularização fundiária. No caso dos loteamentos irregulares, pode ser:

• A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
• Proprietários e/ou loteadores;
• Defensoria Pública e Ministério Público; e
• Todos aqueles que podem se beneficiar da regularização, como cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis.

Essas pessoas e entes legitimados poderão realizar todos os atos necessários à execução da Reurb, do início ao fim, inclusive os de respectivo registro nos Cartórios competentes.

Para saber mais sobre o procedimento de regularização fundiária e instrumentos que podem ser utilizados, indicamos a leitura dos nossos artigos “Saiba tudo sobre a REURB e como utilizá-la a seu favor”, “Estatuto da Cidade – as normas e os instrumentos trazidos pela Lei 10.257/2001” e “Plano Diretor – Tudo o que você precisa saber (e mais alguma coisa)”.

Importância da assessoria jurídica no acompanhamento do processo de regularização de loteamento

A regularização de um loteamento irregular ou de um de seus lotes é um procedimento complexo e pode durar anos, pois há inúmeras diligências e procedimentos que deverão ser adotados perante a municipalidade e Cartório de Registro de Imóveis.

Isto porque, como mencionado nos tópicos anteriores, quando um loteamento não está registrado, o lote que dele se originou pode não existir juridicamente, isto é, sequer possuir uma matrícula ou inscrição cadastral no município, o que, por si só, dificulta a regularização do imóvel.

Num procedimento de regularização de lotes ou loteamento, é imprescindível contar uma assessoria jurídica especializada em Direito Imobiliário, que saberá analisar a situação e definir o melhor instrumento e o procedimento a ser adotado para aquele caso.

Da mesma forma, a assessoria jurídica imobiliária será essencial para os casos de loteadores que buscam retomar o procedimento de aprovação ou registro do loteamento.

Conclusão

Apesar dos esforços da Lei nº 13.465/2017, que trouxe diversas novidades e estímulos para a regularização de terrenos urbanos pela REURB, ainda hoje os loteamentos irregulares estão muito presentes nas regiões metropolitanas de todo o país.

Essa é uma situação grave e que atrai consequências na esfera penal e cível para o loteador e/ou proprietário do terreno loteado.

Além de configurar crime contra a Administração Pública, a existência de muitos loteamentos irregulares gera um cenário de precariedade, além de prejudicar seus moradores, que convivem com a insegurança jurídica e dificuldade de acesso a serviços públicos e infraestrutura urbana básica.

Não há outra solução, senão a regularização desses imóveis. 

Para isso, são diversas as possibilidades de regularização, desde a tradicional usucapião urbana à legitimação fundiária, novidade na Lei nº 13.465/2017.

Contudo, o procedimento pode ser árduo e longo, além de muito técnico, razão pela qual o interessado na regularização, seja ele loteador ou proprietário de um lote, deverá procurar um profissional especializado, com experiência nessa área, para que a melhor solução seja encontrada, de acordo com o caso concreto.

Esperamos que nosso artigo tenha esclarecido os riscos de um imóvel inserido em um loteamento irregular e ajudado a entender melhor quais são as possibilidades de regularização.

Se você ainda tem alguma dúvida sobre o tema ou precisa de ajuda para um caso específico, deixe seu comentário abaixo ou entre em contato pelo nosso site.

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